MARCO ROSSI
(Dirigente della Presidenza del Consiglio dei Ministri)

Disposizioni in materia di personale nella legge finanziaria 2003

(commento agli artt. 33 e 34 della legge 27 dicembre 2002, n. 289)

SOMMARIO: 1. Premessa. 2. I rinnovi contrattuali. 3. Norme in materia di organici. 4. Il blocco delle assunzioni. 5. Potenziamento delle procedure di mobilità e disposizioni varie. 6. Disposizioni in materia di corso-concorso per l’accesso alla dirigenza.

1. Premessa.

Nella Relazione previsionale e programmatica per il 2003 del Ministero dell’economia e delle finanze, la necessità di un contenimento strutturale della spesa corrente veniva affidata – in prospettiva - ad un mix di misure sul fronte delle amministrazioni pubbliche, tra le quali alcuni interventi nel settore del pubblico impiego destinati ad un più ampio utilizzo dei modelli flessibili di accesso alla pubblica amministrazione, quali part-time, telelavoro e lavoro interinale, dall’incentivazione della mobilità della dirigenza pubblica da e verso il settore privato, tra pubbliche amministrazioni e all’interno delle amministrazioni di appartenenza e da ulteriori risparmi assicurati da una contrazione delle autorizzazioni di competenza dei singoli Ministeri.

In questo contesto, le disposizioni in materia di personale contenute nella legge finanziaria 2003 (artt. 33 e 34 della legge 27 dicembre 2002, n. 289) [1], le quali richiamano alla mente analoghi interventi contenuti nelle leggi finanziarie del passato - riveduti e corretti in considerazione, forse, dei non brillanti risultati ottenuti fino ad oggi in termini di contenimento degli organici delle pubbliche amministrazioni, mobilità dei dipendenti pubblici, razionalizzazione delle pubbliche amministrazioni e soppressione degli enti inutili - prevedono ora il (solito) blocco delle assunzioni, l’obbligo di esperire le procedure di mobilità prima di procedere ad effettuare concorsi (quasi non fosse già previsto dalla attuale normativa e, comunque, doveroso per una efficace ed economica gestione delle assunzioni di personale), la ricorrente delega a riorganizzare o sopprimere gli enti ed organismi pubblici. Oltre al solito copione di ogni finanziaria, vi sono poi le disposizioni in materia di rinnovi contrattuali, di contrattazione integrativa, ed altri interventi particolari.

2. I rinnovi contrattuali.

Al comma 1 dell’art. 33 vengono determinate le risorse finanziarie destinate ad incrementare quelle già stanziate con la legge finanziaria 2002 (art. 16, comma 1, legge 28 dicembre 2001, n. 448) per i rinnovi contrattuali nelle amministrazioni che sono a carico del bilancio statale: tali incrementi, con i quali gli aumenti medi mensili complessivi nel biennio raggiungeranno il 5,6%, sono destinati anche all’incentivazione della produttività dei dipendenti.

Incrementi delle risorse destinate alla corresponsione di miglioramenti retributivi per il personale in regime di diritto pubblico - già rese disponibili dalla finanziaria 2002 (art. 16, comma 2, legge 28 dicembre 2001, n. 448) - vengono stanziati dal successivo comma 2 dell’art. 33. Si tratta del personale militare, delle forze di polizia, della carriera diplomatica e prefettizia.

Gli adeguamenti retributivi del personale in regime di diritto pubblico [2] si aggiungono ai miglioramenti retributivi già ottenuti da gran parte di tale personale con avanzamenti di carriera o miglioramenti retributivi disposti da recenti provvedimenti legislativi, ditalchè, per una visione del quadro complessivo dell’evoluzione delle dinamiche retributive nel settore pubblico, occorre considerare anzitutto gli effetti delle recenti riforme degli ordinamenti professionali di talune categorie di tale personale, che hanno comportato miglioramenti in termini di stato giuridico (rectius: avanzamenti di carriera o qualifica) con i conseguenti effetti riflessi – cioè sensibili miglioramenti - sul trattamento economico del personale interessato. In particolare, si è assistito all’elevazione delle proprie funzioni al “rango” di funzioni dirigenziali (per il personale non dirigente della carriera prefettizia e della carriera diplomatica) [3], con un conseguente inquadramento generalizzato in qualifiche di livello funzionale dirigenziale.

Per il personale direttivo (e dunque non dirigente) delle Forze armate [4], della Polizia di Stato e delle altre Forze di polizia si delinea invece, giusto quanto disposto dal medesimo comma 2 dell’art. 33, una <<graduale valorizzazione dirigenziale dei trattamenti economici>> [5]: questo criterio di riconoscere miglioramenti retributivi di livello dirigenziale a chi non solo non è inquadrato in qualifiche dirigenziali, ma nemmeno svolge funzioni dirigenziali, è - a tacer d’altro – singolare, ma sicuramente il male minore se paragonato ad un possibile inquadramento anche di stato giuridico nella dirigenza del personale in questione, come operato – se ne è accennato - in altri settori.

In effetti, nel settore del pubblico impiego vi è sempre stato un perverso meccanismo che ha assicurato aumenti di retribuzione anche contenuti, compensati però con ricorrenti slittamenti alla qualifica superiore senza procedure concorsuali [6] o con procedure selettive con minore competizione (concorsi interni ovvero concorsi pubblici con riserva per i candidati interni).

Se in passato difficilmente gli avanzamenti automatici avevano intaccato l’area dei funzionari laureati (se non estendendo lo slittamento anche a questi ultimi [7]), le recenti riforme degli ordinamenti professionali introdotte dalla contrattazione collettiva, hanno assicurato [8] un veloce (e poco concorrenziale con l’esterno) avanzamento del personale contrattualizzato, con slittamenti a volte generalizzati a qualifiche più elevate [9], a tutto danno – in particolare - del personale laureato proveniente dalla ex carriera direttiva (ovvero inquadrato in qualifica corrispondente a seguito di concorso pubblico per laureati), che non ha più un percorso di carriera condizionato al possesso del diploma di laurea [10] ed inevitabilmente aspira allo slittamento verso un’area “quadri” [11] ovvero verso la dirigenza [12].

Il comma 4 dell’art. 33 L.F., nel porre a carico delle singole amministrazioni gli oneri derivanti dai rinnovi contrattuali per il biennio 2002-2003 del personale dei comparti degli enti pubblici non economici, delle regioni e delle autonomie locali, del Servizio sanitario nazionale, delle istituzioni ed enti di ricerca e sperimentazione, degli enti di cui all’art. 70, comma 4, del d.lgs. 165/2001 (ENEA, ASI, CNEL, ecc.), nonché gli oneri per la corresponsione dei miglioramenti economici per il personale di cui all’art. 3, comma 2, del medesimo d.lgs. 165/2001 (professori e ricercatori universitari), estende alle procedure per i rinnovi contrattuali per il personale di tali comparti e categorie i principi in materia di utilizzazione delle risorse per i rinnovi contrattuali delle amministrazioni statali - contenuti nel comma 1 dell’art. 33 – facendo obbligo ai rispettivi comitati di settore di attenervisi in sede di deliberazione degli atti di indirizzo per la contrattazione collettiva nazionale, in particolare individuando, nel quantificare le risorse necessarie all’attribuzione dei medesimi benefici economici, le quote da destinare all’incentivazione della produttività.

Il comma 5 dell’art. 33 L.F. estende alle istituzioni ed enti di ricerca l’obbligo di trasmettere i contratti integrativi sottoscritti (corredati da una apposita relazione tecnico-finanziaria riguardante gli oneri derivanti dall'applicazione della nuova classificazione del personale, certificata dai competenti organi di controllo di cui all’art. 48, comma 6, del d.lgs. 165/2001), alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica e al Ministero dell’economia e delle finanze, affinché ne accertino, congiuntamente, la compatibilità economico-finanziaria, ai sensi dell'articolo 40, comma 3, del d.lgs. 165/2001 medesimo .

Vengono poi previsti specifici interventi per la valorizzazione, in termini di trattamento economico:

- di talune figure professionali del Corpo nazionale dei vigili del fuoco (profili del settore aeronaviganti e specialisti sommozzatori – in prospettiva di un progressivo allineamento al personale specialista delle Forze di polizia – nonché padroni di barca, motoristi navali e comandanti di altura);

-  del personale delle aree funzionali dell’amministrazione penitenziaria preposto alla direzione degli istituti penitenziari, degli ospedali psichiatrici giudiziari e dei centri di servizio sociale per adulti, al fine di compensare i rischi e le responsabilità connesse all'espletamento delle attività medesime [13].

3. Norme in materia di organici.

Venendo all’art. 34 L.F. (“Organici, assunzioni di personale e razionalizzazione di enti e organismi pubblici”), il comma 1 impone alle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, e 70, comma 4, del d.lgs. 165/2001 [14] (ad esclusione dei comuni con popolazione inferiore ai 3000 abitanti, delle Forze armate, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, dei Corpi di polizia, del personale della carriera diplomatica e prefettizia, dei magistrati ordinari, amministrativi e contabili, degli avvocati e procuratori dello Stato e degli ordini e collegi professionali e delle relative federazioni, nonché del comparto scuola - al quale si applicano le disposizioni di cui agli articoli 22 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, e 23 della L.F.) di provvedere a rideterminare le dotazioni organiche alla luce:

a) dei principi di cui all'articolo 1, comma 1, del d.lgs. 165/2001 (accrescimento dell’efficienza, razionalizzazione del costo del lavoro, migliore utilizzazione delle risorse umane attraverso anche la formazione e lo sviluppo professionale dei dipendenti e l’applicazione di condizioni uniformi rispetto a quelle del lavoro privato);

b) del processo di riforma delle amministrazioni in atto ai sensi della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, della legge 6 luglio 2002, n. 137, nonché delle disposizioni relative al riordino e alla razionalizzazione di specifici settori;

c) dei processi di trasferimento di funzioni alle regioni e agli enti locali derivanti dall'attuazione della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, e dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, processi comportanti una riduzione del fabbisogno di risorse umane, riduzione peraltro già attuata con precedenti provvedimenti normativi ed amministrativi in misura corrispondente al personale trasferito;

d) di quanto previsto dal capo III del titolo III della legge 28 dicembre 2001, n. 448, le cui disposizioni prevedono la trasformazione o la soppressione di enti ed organismi pubblici nonché l’esternalizzazione di talune attività, in conseguenza delle quali l’art. 36 della medesima legge dispone che le pubbliche amministrazioni apportino, con le modalità previste dai rispettivi ordinamenti, <<le relative variazioni in diminuzione alle proprie dotazioni organiche>> e che <<Ai fini dell'individuazione delle eccedenze di personale e delle conseguenti procedure di mobilità, si applicano le vigenti disposizioni, anche di natura contrattuale.>>.

In attesa dell’adozione dei provvedimenti di riduzione delle piante organiche - operazione che, ai sensi del successivo comma 2, deve essere compiuta assicurando il principio dell'invarianza della spesa e, di conseguenza, la definitiva consistenza delle dotazioni organiche rideterminate non potrà essere superiore al numero dei posti di organico complessivi vigenti alla data del 29 settembre 2002 [15] - si prevede la c.d. “foto degli organici” già vista nel passato [16], con la quale si rideterminano in via provvisoria le dotazioni organiche delle amministrazioni in misura pari ai posti coperti al 31 dicembre 2002; tale rideterminazione deve comprendere anche i seguenti posti di organico:

a) i posti per i quali alla stessa data risultino in corso di espletamento procedure di reclutamento, di mobilità o di riqualificazione del personale;

b) i posti necessari per garantire gli effetti derivanti dall'applicazione dell'articolo 3, comma 7, ultimo periodo, della legge 15 luglio 2002, n. 145 [17]; tale comma 7 [18], che prevede la cessazione “una tantum” degli incarichi dirigenziali generali (art. 19, commi 3 e 4) nelle amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, si riferisce ai posti di funzione dirigenziale generale o meno (cui corrispondono altrettanti posti di organico) - lasciati indisponibili ai fini del conferimento, per assicurare l’invarianza della spesa in relazione agli incarichi di studio [19] conferiti ai dirigenti di ufficio dirigenziale generale cui – alla cessazione ex lege dall’incarico dirigenziale generale ricoperto - non è stato né riconfermato l’incarico svolto in precedenza né conferito un incarico equivalente, ditalchè sorge spontaneo l’interrogativo non solo degli effetti dello scioglimento del ruolo unico sugli organici [20] ma, in particolare, sulla sorte dei dirigenti che ricoprono gli incarichi di studio temporanei, che non insistono su posti definitivamente di organico ma sono istituiti appositamente dall’art. 3, comma 7, della legge 145/2002 e solo in via provvisoria, per un periodo massimo di un anno [21];

c) i posti di organico scaturiti dai provvedimenti di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche previsti dalla legge 6 luglio 2002, n. 137, già formalmente avviati alla data del 31 dicembre 2002;

d) i posti necessari a seguito dei provvedimenti di indisponibilità emanati in attuazione dell'articolo 52, comma 68, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, e registrati presso l'ufficio centrale del bilancio entro la predetta data del 31 dicembre 2002: trattasi dei posti di funzione dirigenziale, anche di livello generale, resi indisponibili (ai soli fini del conferimento dell’incarico) presso ciascuna amministrazione, qualora dall'attuazione dei regolamenti previsti dagli articoli 4 e 7 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, derivino maggior oneri per la previsione di trattamenti economici commisurati a quelli spettanti ai soggetti preposti agli uffici di cui all'articolo 19, commi da 3 a 5, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, maggior oneri che vengono così compensati per assicurare l'invarianza della spesa.

L’obiettivo perseguito legislatore è comunque quello di ridurre ad ogni costo le piante organiche, indipendentemente dal fatto che possa emergere, nelle fasi del procedimento di rideterminazione la necessità di un pur modesto ampliamento della dotazione organica rispetto a quella attuale: ciò è testimoniato, si è detto, dal successivo comma 2 (osservanza del principio dell'invarianza della spesa con limitazione dei posti di organico rideterminati ad un numero complessivo non superiore a quello dei posti vigenti alla data del 29 settembre 2002).

4. Il blocco delle assunzioni.

I commi da 4 a 12 dell’art. 34 L.F. dispongono il blocco delle assunzioni (comma 4) e le deroghe allo stesso.

La "ratio" del blocco delle assunzioni, analoga a quella sottesa alle disposizioni sul contenimento delle assunzioni adottate nel passato, è quella di impedire, nell’ottica di un contenimento della spesa pubblica e di un riassetto dell’organizzazione amministrativa, l’assunzione di ulteriore (o più remunerato) personale – sia pure già in servizio presso pubbliche amministrazioni – a copertura di posti vacanti presso le singole amministrazioni pubbliche, onde assicurare l’invarianza non solo delle unità in servizio, ma anche, nei limiti tracciati dalla legge, della spesa complessiva per oneri di personale a tempo indeterminato, in presenza, oltretutto, di eventuali eccedenze risultanti in alcuni settori.

Per l'anno 2003 alle amministrazioni pubbliche, ivi comprese le Forze armate, i Corpi di polizia e il Corpo nazionale dei vigili del fuoco, è fatto divieto di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato [22], con le seguenti eccezioni:

a) assunzioni di personale relative a figure professionali non fungibili la cui consistenza organica non sia superiore all'unità; tale deroga, che concerne i cosiddetti “posti unici” di organico per i quali l’ente - nel momento in cui programma l’assunzione in deroga - deve dimostrare la non sostituibilità in relazione alla propria struttura organizzativa, va riferita ai singoli profili professionali e non alla categoria di appartenenza che può riferirsi ad una pluralità di profili [23];

b) assunzioni di unità appartenenti alle categorie protette [24];

c) assunzioni nelle Forze armate, nei Corpi di polizia e nel Corpo nazionale dei vigili del fuoco autorizzate per l'anno 2002 sulla base dei piani annuali e non ancora effettuate alla data di entrata in vigore della presente legge, nonché assunzioni connesse con la professionalizzazione delle Forze armate di cui al decreto legislativo 8 maggio 2001, n. 215, nel limite degli oneri indicati dalla legge 14 novembre 2000, n. 331;

d) assunzioni di magistrati ordinari, amministrativi e contabili, degli avvocati e procuratori dello Stato e assunzioni presso gli ordini e collegi professionali e le relative federazioni.

e) assunzioni nel comparto scuola, per il quale trovano applicazione le disposizioni di cui agli articoli 22 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, e 23 della L.F.

Per le amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo, le agenzie, gli enti pubblici non economici, le università e gli enti di ricerca è comunque prevista la possibilità di assumere in deroga al blocco delle assunzioni, richiedendo l’autorizzazione secondo la procedura di cui all'articolo 39, comma 3-ter, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 [25]; tale autorizzazione, che può essere concessa per un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa annua lorda a regime pari a 220 milioni di euro [26], è concessa:

a) per effettive, motivate e indilazionabili esigenze di servizio rappresentate dalle amministrazioni interessate;

b) è subordinata al previo esperimento delle procedure di mobilità;

c) è concessa prioritariamente per l’immissione in servizio degli addetti a compiti connessi alla sicurezza pubblica, al rispetto degli impegni internazionali, alla difesa nazionale, al soccorso tecnico urgente, alla prevenzione e vigilanza antincendi, alla ricerca scientifica e tecnologica, al settore della giustizia e alla tutela dei beni culturali, nonché dei vincitori di concorsi espletati alla data del 29 settembre 2002 e di quelli in corso di svolgimento alla medesima data che si sono conclusi con l'approvazione della relativa graduatoria di merito entro e non oltre il 31 dicembre 2002. Per le Forze armate, i Corpi di polizia e il Corpo nazionale dei vigili del fuoco le richieste di assunzioni devono essere corredate da specifici programmi recanti anche l'indicazione delle esigenze più immediate e urgenti al fine di individuare, ove necessario, un primo contingente da autorizzare entro il 31 gennaio 2003 a valere sulle disponibilità del fondo appositamente costituito per consentire le assunzioni soggette ad autorizzazione [27].

Ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, per le amministrazioni regionali, le province e i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti che abbiano rispettato le regole del patto di stabilità interno per l'anno 2002, per gli altri enti locali e per gli enti del Servizio sanitario nazionale, il comma 11 dell’art. 34 L.F. dispone che, con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri [28] da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge finanziaria medesima, previo accordo tra Governo, regioni e autonomie locali da concludere in sede di Conferenza unificata, siano fissati, criteri e limiti per le assunzioni a tempo indeterminato per l'anno 2003.

Tali assunzioni possono essere effettuate:

a) << fatto salvo il ricorso alle procedure di mobilità>> (rectius: previo ricorso alle procedure di mobilità?);

b) entro percentuali non superiori al 50 per cento delle cessazioni dal servizio verificatesi nel corso dell'anno 2002 (fatta eccezione per il personale infermieristico del Servizio sanitario nazionale, vista la cronica carenza di tale personale), tenuto conto, in relazione alla tipologia di enti, della dimensione demografica, dei profili professionali del personale da assumere, della essenzialità dei servizi da garantire e dell'incidenza delle spese del personale sulle entrate correnti; per gli enti del S.S.N. possono essere disposte esclusivamente assunzioni, entro i medesimi limiti, di personale appartenente al ruolo sanitario;

c) in ogni caso per una percentuale non superiore al 20 per cento per i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti e le province che abbiano un rapporto dipendenti-popolazione superiore a quello previsto dall'articolo 119, comma 3, del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, e successive modificazioni, maggiorato del 30 per cento o la cui percentuale di spesa del personale rispetto alle entrate correnti sia superiore alla media regionale per fasce demografiche.

I singoli enti locali in caso di assunzioni di personale devono autocertificare il rispetto delle disposizioni relative al patto di stabilità interno per l'anno 2002 [29].

Fino all'emanazione dei suddetti decreti del Presidente del Consiglio dei ministri trovano applicazione le disposizioni sul blocco delle assunzioni (comma 4 dell’art. 34 L.F.).

Nei confronti delle province e dei comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti che non abbiano rispettato le regole del patto di stabilità interno per l'anno 2002 rimane confermata la disciplina delle assunzioni a tempo indeterminato prevista dall'articolo 19 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (legge finanziaria per il 2002) [30].

In ogni caso sono consentite, previa autocertificazione degli enti, le assunzioni connesse al passaggio di funzioni e competenze alle regioni e agli enti locali il cui onere sia coperto dai trasferimenti erariali compensativi della mancata assegnazione delle unità di personale.

Sulle disposizioni in materia di assunzioni negli enti regionali e locali, pur emanate in virtù della potestà legislativa dello Stato esclusiva in materia di perequazione delle risorse finanziarie e concorrente in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica, secondo le nuove disposizioni costituzionali di modifica del Titolo V (parte seconda) della Costituzione, introdotte con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, è lecito aspettarsi numerose reazioni [31], dirette a contestare una disciplina che può apparire troppo puntuale e di dettaglio e pertanto lesiva dell’autonomia organizzativa regionale.

Altre disposizioni (commi 7, 8 e 9 dell’art. 34 L.F.) intervengono in materia di ampliamento della pianta organica e di assunzioni di vigili del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, in deroga al blocco delle assunzioni ed alle procedure di programmazione e di approvazione delle assunzioni (comma 7), in materia di arruolamento di carabinieri in ferma quadriennale e di altro personale militare (comma 8), e di soggetti aventi titolo per l'ammissione al corso per la promozione a finanziere (comma 9).

In relazione al blocco delle assunzioni, che per l’anno 2003 rende di fatto inutilizzabili le graduatorie dei concorsi - altrimenti efficaci per due anni ai sensi dell’art. 20, comma 3, della legge 23 dicembre 1999, n. 488, e, negli enti locali, per tre anni, ai sensi dell’art. 91, comma 4, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 - si prevede la proroga di un anno dei termini di validità delle graduatorie per le assunzioni di personale presso le amministrazioni pubbliche che per l'anno 2003 sono soggette a limitazioni delle assunzioni di personale [32].

In tema di utilizzo delle graduatorie di concorso, va ricordato che l’art. 15, comma 7, del D.P.R. n. 487 del 1994 (Regolamento recante norme sull'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi) consente, nel termine di validità delle graduatorie, l’utilizzo della graduatoria concorsuale solamente per la copertura dei posti per i quali il concorso è stato bandito (rimasti scoperti per rinunce o cessazioni dal servizio dei vincitori), ditalchè vi sarebbe il divieto di procedere alla copertura di ulteriori posti vacanti; tuttavia, tale divieto è stato derogato da numerose disposizioni legislative, che hanno consentito alle amministrazioni pubbliche l’utilizzo delle graduatorie concorsuali approvate in precedenza, per la copertura ordinaria di posti vacanti in organico [33]

E’ prevista altresì la proroga per l'anno 2003 della durata delle idoneità conseguite nelle procedure di valutazione comparativa per la copertura di posti di professore ordinario e associato di cui alla legge 3 luglio 1998, n. 210.

Altra misura in materia di personale (comma 12 dell’art. 34 L.F.) riguarda i limiti di età per il pensionamento per vecchiaia del personale di magistratura, al quale si consente di richiedere il trattenimento in servizio fino a settantacinque anni [34], termine prima fissato a settantadue anni (settanta quale termine ordinario, oltre la possibilità di permanere un biennio ulteriore in servizio, come consentito a tutti i dipendenti pubblici dall’art. 16 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 503).

Il comma 13 dell’art. 34 L.F. consente alle amministrazioni di cui al comma 1 [35], per l’anno 2003, di procedere all'assunzione di personale a tempo determinato [36] [37], o con convenzioni ovvero alla stipula di contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 90 per cento della spesa media annua sostenuta per le stesse finalità nel triennio 1999-2001, per cui, a differenza della finanziaria 2002 (nella quale non vi era tale limitazione di spesa), si introduce una norma che può comportare una sensibile limitazione in materia di assunzioni di personale a tempo determinato (ovvero con convenzioni o contratti di collaborazione coordinata e continuativa) per quelle amministrazioni che abbiano fatto un modesto (o magari nessun) ricorso a tali forme contrattuali nel triennio 1999-2001. Tale limitazione non trova applicazione nei confronti:

a) delle regioni e delle autonomie locali, fatta eccezione per le province e i comuni che per l'anno 2002 non abbiano rispettato le regole del patto di stabilità interno;

b) del personale infermieristico del Servizio sanitario nazionale;

c) del personale delle polizie municipali nel rispetto del patto di stabilità e dei bilanci comunali, ferme restando le piante organiche stabilite dalle regioni;

d) del comparto scuola, per il quale trovano applicazione le specifiche disposizioni di settore;

e) degli enti di ricerca, dell'Istituto superiore di sanità, dell'Agenzia spaziale italiana e delll'Ente per le nuove tecnologie, l'energia e l'ambiente, e delle scuole superiori ad ordinamento speciale, limitatamente alle assunzioni a tempo determinato i cui oneri ricadono su fondi derivanti da contratti con le istituzioni comunitarie e internazionali di cui all'articolo 5, comma 27, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, ovvero da contratti con le imprese.

Al comma 18 dell’art. 34 L.F. si dispone la sospensione sino al 31 dicembre 2003 delle procedure di conversione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato dei contratti di formazione e lavoro scaduti nell'anno 2002 o che scadranno nell'anno 2003, e che i rapporti in essere instaurati con il personale interessato alla predetta conversione sono prorogati al 31 dicembre 2003. La finalità di questa disposizione è quella conciliare il regime di blocco delle assunzioni per il 2003 con lo spirito di favore che la legislazione sui rapporti di formazione e lavoro [38] manifesta verso la stabilizzazione di tali rapporti mediante loro conversione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato al termine del periodo formativo o nei dodici mesi immediatamente successivi [39].

Il comma 19 dell’art. 34 L.F. consente la proroga sino al 31 dicembre 2003 dei contratti di lavoro a tempo determinato del personale in servizio presso i Ministeri della salute, della giustizia, per i beni e le attività culturali e l'Agenzia del territorio, rapporti già prorogati ai sensi dell'articolo 19, comma 1, dell'articolo 34 e dell'articolo 9, comma 24, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (legge finanziaria 2002).

Il successivo comma 20 proroga sino al 31 dicembre 2003 i comandi in atto del personale della società per azioni Poste italiane e dell'Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, comandi già prorogati di un anno dall'articolo 19, comma 9, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (legge finanziaria 2002).

5. Potenziamento delle procedure di mobilità e disposizioni varie.

Il comma 21 dell’art. 34 L.F., in relazione alle misure contenute nell’articolo medesimo, dispone che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, siano stabilite, anche in deroga alla normativa vigente [40], procedure semplificate per potenziare e accelerare i processi di mobilità [41], anche intercompartimentale, del personale delle pubbliche amministrazioni. Tale normativa va coordinata con le disposizioni in materia di mobilità del personale delle pubbliche amministrazioni contenute nell’art. 7, comma 1, della legge 16 gennaio 2003, n. 3 (collegato ordinamentale alla legge finanziaria 2002) [42]. Nonostante le innovazioni contenute nella L.F. 2003 e nell’art. 7, comma 1, legge 3/2003, si ravvisa la necessità di prevedere strumenti normativi [43] o contrattuali che stabiliscano la corrispondenza tra qualifiche/aree/categorie dei vari comparti di contrattazione, o quanto meno tra i vari comparti ed il comparto Ministeri, tenuto conto delle difficoltà, che possono facilmente generare difformità di comportamenti in situazioni analoghe, che le amministrazioni pubbliche incontrano nel determinare la corrispondenza tra le posizioni funzionali dei vari ordinamenti del personale [44].

 Nel solco tracciato già con analoghe disposizioni delle leggi finanziarie degli scorsi anni che richiedevano una progressiva riduzione del personale pubblico, il comma 22 dell’art. 34 L.F. determina per ciascuno degli anni 2004 e 2005 la riduzione percentuale del personale - non inferiore all'1 per cento rispetto a quello in servizio al 31 dicembre 2003 - che le amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo, le agenzie e gli enti pubblici non economici con organico superiore a 200 unità sono tenuti a realizzare, a seguito del completamento degli adempimenti previsti dai commi 1 e 2 dell’art. 34 medesimo (rideterminazione delle dotazioni organiche) e previo esperimento delle procedure di mobilità, secondo le procedure di cui all'articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, stabilendo, altresì, per le altre amministrazioni pubbliche, l’obbligo di adeguare le proprie politiche di reclutamento di personale al principio di contenimento della spesa in coerenza con gli obiettivi fissati dai documenti di finanza pubblica [45].

 Oltre per la costante ricerca di una progressiva riduzione del personale, la politica legislativa degli ultimi dieci anni si è caratterizzata per il consistente processo di riforma dell’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali, spesso comportante una razionalizzazione e riduzione degli enti ed organismi pubblici.

Proseguendo per questa via, il comma 23 dell’art. 34 L.F. sostituisce il comma 1 dell’art. 28 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (legge finanziaria 2002), recante norme in materia di trasformazione e soppressione di enti pubblici: la disposizione novellata, per le medesime finalità previste dal testo previgente (conseguimento degli obiettivi di stabilità e crescita, riduzione del complesso della spesa di funzionamento delle amministrazioni pubbliche, incremento dell'efficienza e miglioramento della qualità dei servizi) consente al Governo [46], fino al 30 giugno 2003, di emanare uno o più regolamenti, da emanare ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, con i quali individuare gli enti e gli organismi pubblici, incluse le agenzie, vigilati dallo Stato, ritenuti indispensabili in quanto le rispettive funzioni non possono più proficuamente essere svolte da altri soggetti sia pubblici che privati, disponendone se necessario anche la trasformazione in società per azioni o in fondazioni di diritto privato, ovvero la fusione o l'accorpamento con enti o organismi che svolgono attività analoghe o complementari.

Tale individuazione si pone come doverosa, in quanto scaduto il termine del 30 giugno 2003 senza che si sia provveduto a tali adempimenti, <<gli enti, gli organismi e le agenzie per i quali non sia stato adottato alcun provvedimento sono soppressi e posti in liquidazione>>. Dalle operazioni di trasformazione o soppressione vengono sottratti - in aggiunta agli enti, istituti, agenzie e altri organismi pubblici già esclusi dalla legge 448/2001 [47] - quelli che <<svolgono compiti di garanzia di diritti di rilevanza costituzionale>>.

Viene disposto (comma 24 dell’art. 34 L.F.) anche un differimento di ulteriori dodici mesi del termine previsto dall'articolo 18, comma 3, della legge 12 marzo 1999, n. 68 [48], già differito di diciotto mesi dall'articolo 19, comma 1, della legge 28 dicembre 2001, n. 448: tale termine riguarda l’entrata in vigore delle disposizioni relative all’avviamento al lavoro dei disabili nelle pubbliche amministrazioni, contenute nella legge 68/1999 di riforma del diritto al lavoro dei disabili (con la quale si è proceduto all’abrogazione della legge n. 482 del 1968). Occorre premettere che per quanto riguarda le assunzioni nelle amministrazioni pubbliche programmate ed avviate nella vigenza della legge n. 482 del 1968, la legge n. 68 del 1999 ha consentito un periodo di ultrattività delle procedure di avviamento dei soggetti iscritti nelle liste di cui alla legge n. 482 del 1968, prevedendo un lungo arco di tempo [49] - ora ulteriormente esteso - per l’entrata in vigore del nuovo sistema di assunzione e per realizzare il passaggio tra il vecchio ed il nuovo sistema; tali assunzioni, qualora completate nei termini previsti, rientrano tra quelle fatte salve dalla legge n. 68 del 1999 pur se effettuate in numero superiore a quello consentito dalle aliquote introdotte con il nuovo sistema. Qualora le procedure di assunzione già avviate ai sensi della legge n. 482 del 1968 non si perfezionino con la sottoscrizione del contratto individuale di lavoro alla data di entrata in vigore della nuova disciplina, tutti i disabili, anche se già iscritti nelle liste di collocamento, dovranno nuovamente sottoporsi all’accertamento delle condizioni di disabilità per acquistare il diritto ad accedere al nuovo sistema per l’inserimento lavorativo, in quanto tra il vecchio sistema ed il nuovo non esiste continuità, una volta entrata in vigore la nuova disciplina [50].

6. Disposizioni in materia di corso-concorso per l’accesso alla dirigenza.

Non c’è pace per la disciplina per l’accesso alla dirigenza: dopo la legge 145/2002, che ha reintrodotto il corso-concorso per l’accesso alla dirigenza (per una parte dei posti disponibili), ora si interviene nuovamente per ridurre la durata del corso presso la Scuola superiore della pubblica amministrazione da quindici mesi a dodici mesi (elevando nel contempo da tre a sei mesi il periodo di applicazione presso amministrazioni pubbliche o private).

Vale allora di fare il punto sulla evoluzione della normativa sull’accesso alla dirigenza nello Stato.

Fino al 1993 la disciplina sull’accesso alla dirigenza statale, contenuta nella legge 301/1984, prevedeva la ripartizione dei posti disponibili tra tre tipologie di concorso:

a) corso-concorso per soli titoli (laurea e nove anni di carriera direttiva nelle pubbliche amministrazioni),

b) concorso speciale (nove anni di carriera direttiva nell’amministrazione che bandisce il concorso), un canale di accesso per coloro che pur privi di laurea erano comunque acceduti alla carriera direttiva dopo lunga esperienza di servizio con scrutini di merito intermedi o con concorso pubblico [51]

c) concorso pubblico (laurea e cinque anni di carriera direttiva nelle pubbliche amministrazioni);

Ovviamente, la laurea allora richiesta corrisponde ora all’attuale laurea specialistica (oramai da sola sufficiente per l’accesso alla dirigenza con il corso-concorso di cui all’art. 28 del d.lgs. 165/2001), mentre il personale appartenente alla carriera direttiva avente titolo (ed esperienza) per l’accesso al concorso era generalmente entrato in carriera con un concorso pubblico per laureati [52].

Con il d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, si cambiò il sistema di accesso, prevedendo:

a) concorso pubblico per esami (laurea e cinque anni di servizio in qualifica direttiva o corrispondente [53]),

b) corso-concorso selettivo di formazione (laurea per l’ammissione al concorso di ammissione), consistente nel superare un concorso per l’ammissione ad un corso selettivo di formazione di due anni seguito – previo superamento di prove intermedie - da un ulteriore biennio di formazione ed applicazione presso aziende pubbliche o private o presso le amministrazioni pubbliche di destinazione: in totale quattro anni di formazione, due teorici e due sul campo, prima di essere nominati dirigenti).

Successivamente si è intervenuti più volte sulla disciplina del corso-concorso recata dall’art. 28 del d.lgs. 29/1993 e poi dall’art. 28 del d.lgs. 165/2001:

a) prima stabilendo la durata massima [54] - due anni - del corso selettivo di formazione e riducendo il periodo di applicazione da due anni a sei mesi (art. 8, del d.lgs. 10 novembre 1993, n. 470);

b) poi ritoccando l’art. 28 del d.lgs. 29/1993 con l’art. 15 del d.lgs. 23 dicembre 1993, n. 546 (per completezza si veda anche l’art. 5-bis del decreto-legge 163/1995, conv. in legge 273/1995);

c) poi ancora, sopprimendo il corso-concorso quale sistema di accesso alla dirigenza (art. 10 del d.lgs. 29 ottobre 1998, n. 387) [55], di contro – forse meglio la “malattia” che il rimedio - consentendo l’accesso diretto alla dirigenza ai soggetti in possesso di laurea nonchè di un titolo post-universitario [56] (diploma di specializzazione, dottorato di ricerca o altro titolo post-universitario equivalente, secondo modalità di riconoscimento disciplinate con D.P.C.M.), prevedendo a concorso di ammissione superato un successivo periodo di formazione di un anno;

d) e ancora, reintroducendo il corso-concorso, prevedendo l’accesso con la sola laurea (ora triennale) ed il possesso di uno dei seguenti titoli: laurea specialistica [57], diploma di specializzazione, dottorato di ricerca, o altro titolo post-universitario secondo modalità di riconoscimento disciplinate con D.P.C.M.; superato il concorso di ammissione al corso, è previsto un corso selettivo di formazione della durata di quindici mesi più un tre mesi di applicazione presso amministrazioni pubbliche o private (art. 3, comma 5, legge 145/2002).

e) infine, è arrivata la norma in commento (comma 25 dell’art. 34 L.F.) [58], che ha ridotto il periodo di formazione a dodici mesi, elevando il periodo applicazione presso amministrazioni pubbliche o private da tre mesi a sei mesi.

Dovendo tirare le conclusioni, si è passati da un sistema – introdotto nel 1993 con il d.lgs. 29/1993 - di accesso al corso-concorso che prevedeva l’accesso con laurea specialistica ed un successivo periodo di formazione ed applicazione di ben quattro anni (corso selettivo di formazione di due anni seguito – previo superamento di prove intermedie - da un ulteriore biennio di formazione ed applicazione presso aziende pubbliche o private o presso le amministrazioni pubbliche di destinazione) ad un sistema che consente l’accesso con la laurea specialistica ma un periodo di formazione ed applicazione di soli diciotto mesi complessivi.

Sembrerebbe forse più opportuno ripensare questo meccanismo di accesso alla dirigenza prevedendo per l’ammissione - oltre la laurea specialistica - il possesso di un titolo universitario post-laurea di almeno un anno [59] ed un periodo di applicazione presso le amministrazioni di destinazione [60] che comprenda – prima dell’inquadramento formale nella qualifica di dirigente - l’affidamento di un incarico dirigenziale per almeno due anni, prevedendo altresì per i candidati idonei che non dovessero conseguire la nomina a dirigente per essersi collocati non utilmente nella graduatoria finale, un’immissione in ruolo nella posizione funzionale apicale per la quale l’ordinamento professionale richiede il possesso del diploma di laurea, onde non disperdere l’investimento effettuato sui partecipanti al corso-concorso in termini di formazione teorico-pratica. ( da www.giust.it )