Bisogna evitare riforme che mettano a rischio l'indipendenza dei giudici

Processi ancora troppo lunghi

Lo ha chiesto il Procuratore Generale presso la Cassazione

Relazione del PG della Cassazione 2003

Devono essere svitate riforme che sconvolgano l'attuale assetto dell'ordine giudiziario e che mettano a rischio l'autonomia e l'indipendenza della Magistratura.

Questo l'auspicio contenuto nella Relazione del Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione, Francesco Favara, in occasione dell'apertura dell'Anno Giudiziario 2003.

Il PG ha fatto un bilancio della situazione della giustizia in Italia, denunciando innanzitutto la crisi dei processi, nei quali i cittadini sono lasciati troppo spesso senza risposte e le vittime dei reati non sempre ottengono la dovuta riparazione; le lungaggini processuali sono frutto di un eccesso di produzione legislativa e di una depenalizzazione non compiuta. Il PG ha fatto anche riferimento all'obbligatorietà dell'azione penale, che costringe un Pubblico Ministero ad aprire un fascicolo anche per il furto di un tergicristallo. Il grande malato è il processo penale, nel quale è ancora scarso il ricorso ai riti alternativi, mentre un eccesso di garanzie finisce per premiare gli imputati più ricchi, anche se la formula "ibrida" dell'attuale processo penale (per metà accusatorio e per metà inquisitorio) rischia di trasformare il decreto di rinvio a giudizio in un giudizio di responsabilità anticipato. Inoltre, anche se i reati sono in calo del 4%, resta sconosciuto l'81% degli autori dei delitti, e il meno perseguito è il furto, mentre sono in crescita le condanne per omicidio e traffico di droga, e quelle per violenza sessuale.

Ma se il processo penale è malato, quello civile non sta certo molto meglio, con cause che hanno una durata media di circa 4 anni. La situazione, secondo Favara, è dovuta anche alla grande quantità di domande per ottenere l'equo indennizzo per la lunghezza dei processi - istituito dalla "legge Pinto" - che, paradossalmente, contribuisce a rallentare la rapida definizione dei processi; di contro, il ruolo svolto dai Giudici di Pace si propone di snellire una gran parte del contenzioso civile di primo grado; infine, sono in aumento le separazioni ed i divorzi.

Il Procuratore Generale ha inoltre denunciato il pericolo terrorismo, che minaccia soprattutto il mondo del lavoro, e sul quale devono concentrarsi le indagini, estese anche al terrorismo internazionale.

La lunga Relazione del PG ha poi fatto riferimento all'attesa per la decisione del Parlamento sull'indulto, all'obbligatorietà delle cure per i condannati e alle spesso inadeguate indagini sui crimini informatici

Infine, l'appello dell'Alto Magistrato affinché le riforme non compromettano l'autonomia e l'indipendenza della Magistratura, che non costituiscono un privilegio ma "una garanzia per il rispetto della legalità".

FRANCESCO FAVARA. Procuratore Generale della Repubblica presso la Corte Suprema di Cassazione. RELAZIONE SULL’AMMINISTRAZIONE DELLA GIUSTIZIA NELL’ANNO 2002 - INAUGURAZIONE ANNO GIUDIZIARIO 2003 13.1.2002

PREMESSA

Lo stato della giustizia oggi in Italia

Si è da poco concluso un anno difficile per la giustizia, sempre al centro dell’attenzione generale per il protrarsi dei problemi che da tempo la affliggono e che tutti vorremmo ormai vedere avviati a soluzione. Una giustizia spesso troppo lenta, che si svolge secondo riti e regole tecniche che sfuggono alla comprensione dei più, con esiti spesso imprevisti, che inducono perciò taluni ad utilizzarla in modo pretestuoso, o con finalità dilatorie, e perciò ingiuste.

Una giustizia fatta di troppe leggi, di un enorme numero di processi. Al termine dell’anno di riferimento (che va dal 1 luglio 2001 al 30 giugno 2002), risultano pendenti circa 3.500.000 di processi civili, dopo che ne erano sopravvenuti oltre 1.700.000 e ne erano stati definiti più di 1.800.000; e oltre 5.700.000 processi penali, dopo che ne erano sopravvenuti quasi 6.000.000 e ne erano stati definiti pressoché altrettanti.

Questi dati complessivi, che saranno successivamente analizzati, danno subito l’idea dell’enorme mole di lavoro svolto, e da svolgere, da parte di circa 8.500 giudici togati e di altrettanti giudici onorari. E sono circa 150.000 gli avvocati che assicurano l’assistenza legale dei cittadini. Ma occorre far fronte a una domanda di giustizia che è sempre crescente, in corrispondenza con lo sviluppo economico e sociale del Paese. Il compito di amministrare la giustizia in modo corretto, giusto e anche sollecito è veramente arduo.

Questa è, nei grandi numeri, la situazione della giustizia oggi in Italia; che si protrae ormai da anni. nonostante il grande impegno profuso in questi ultimi tempi per farvi fronte. Vi sono però, in questo quadro generale, anche elementi positivi in taluni settori, nei quali anzi vi sono margini ulteriori di miglioramento se vi saranno riforme appropriate, sul piano ordinamentale e su quello organizzativo.

Con la presente relazione, nel dare conto dello stato e dell’andamento della giustizia nel periodo di riferimento, saranno esposti i principali problemi e le connesse disfunzioni del processo civile e di quello penale. Saranno esaminati anche taluni aspetti organizzativi dell’attuale apparato di giustizia, per quanto riguarda i compiti e il modo di operare dei vari uffici giudiziari e l’attività dei magistrati che li dirigono o che ne fanno parte.

Al termine di tale esame sarà possibile fare qualche valutazione più generale sul ruolo che, nel vigente quadro istituzionale, spetta alla magistratura nell’attuale momento storico, per i fermenti che animano la società civile; nonché sui compiti che essa è chiamata a svolgere nell’interesse della collettività.

Il problema dell’efficienza

Il grande problema da affrontare, che riguarda tutti i settori della giustizia, è quello dell’efficienza, al quale è connesso quello, che più direttamente interessa i cittadini, del rispetto dei tempi del processo.

Sono passati ormai più di tre anni da quando, dando attuazione alla norma di cui all’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, venne introdotto in Italia, con il rango di norma costituzionale, accanto alle altre garanzie essenziali che devono connotare il giusto processo, il principio della sua ragionevole durata. Il nuovo articolo 111 della Costituzione mira a conseguire un preciso obiettivo: quello di costituire un sistema in cui un giudice terzo e imparziale, attraverso un processo fondato sul rispetto del contraddittorio delle parti, ammesse ad operare in condizioni di parità, possa assicurare l’applicazione del diritto in tempi ragionevoli. Il che impone una rivisitazione dell’intero ordinamento e un nuovo modo di operare dell’apparato di giustizia, che tenga conto appunto del principio di efficienza.

Il problema principale che si pone oggi nel nuovo quadro istituzionale del giusto processo è quello del contemperamento tra garanzie ed efficienza. Ma garanzie ed efficienza sono valori non contrapposti e che anzi concorrono in modo paritario alla piena ed equilibrata esplicazione della funzione giurisdizionale. L’art. 111 Cost., nell’affermare i principi-cardine di garanzia spettanti al cittadino nel processo, ha indicato - giustapponendolo agli altri - anche questo nuovo principio di effettività e tempestività della tutela giurisdizionale.

Si tratta di valori di alta civiltà giuridica, ormai acquisiti, ma non ancora attuati pienamente. Per conseguire questo risultato sono chiamati in causa non solo il legislatore, ma tutti coloro che operano nel settore giustizia, principalmente i magistrati e gli avvocati.

Il legislatore viene chiamato in causa perché, nel varare la disciplina attuativa del nuovo art. 111 Cost., dovrà assicurare il rispetto del principio della durata ragionevole del processo, modulando e contemperando con esso le regole di garanzia. Ciò tenendo anche presente che l’inosservanza del principio di effettività e tempestività della tutela giurisdizionale potrebbe comportare non solo problemi di legittimità costituzionale nell’ordinamento interno, ma anche sanzioni a livello comunitario per mancata attuazione delle riforme strutturali dirette a realizzare quel principio. Il che dovrebbe indurre il legislatore nazionale a non introdurre regole processuali che non assurgono al livello di garanzie essenziali e a valutare sempre le ricadute che le riforme possono avere sulla durata del processo.

Ma sono chiamati in causa, in modo concreto e non meno importante, anche gli operatori di giustizia, i quali dovranno svolgere la propria attività, già in base al diritto vigente, in modo da assicurare al cittadino, nei fatti, una tutela quanto più possibile sollecita dei suoi diritti: le difese curate dagli avvocati dovranno essere sobrie ed essenziali, senza richieste dilatorie o pretestuose, così come puntuali ed essenziali, anche nelle motivazioni, dovranno essere i provvedimenti dei magistrati.

La direttiva costituzionale riguardante la durata ragionevole dei processi, che comporta un obbligo di risultato, impone poi la efficienza degli apparati organizzativi e dei singoli uffici giudiziari. Questo chiama in causa anzitutto, in virtù del disposto dell’art. 110 Cost., le competenze del C.S.M. e del Ministero della Giustizia; ma poi anche le dirette responsabilità operative dei capi degli uffici giudiziari e dei singoli magistrati, ciascuno per il lavoro a lui affidato.

Dobbiamo perciò tutti operare per dare una svolta al servizio giustizia.

La dimensione europea della giustizia

Prima di iniziare l’esame dell’andamento della giustizia in Italia, occorre fare una breve riflessione sul contesto sovranazionale che si va delineando in Europa.

L’anno appena trascorso ha segnato l’affermarsi di una consapevolezza se possibile ancora maggiore dei vincoli di interdipendenza che si vanno stringendo in Europa tra i vari Paesi dell’Unione e che, proprio perché effetto di un fenomeno globale, non lasciano indifferente il mondo della giustizia.

Non è più possibile, oggi, affrontare realisticamente i temi dell’attuazione concreta del diritto in un singolo Paese, e quindi del servizio giudiziario, senza tener conto di questa realtà. Una realtà che si manifesta in forme diverse e con varia intensità a seconda degli specifici contesti che vengono di volta in volta in rilievo. Basti pensare, in primo luogo, al quadro dell’Unione Europea, prossimo oramai ad un ulteriore allargamento, e nel cui seno è in fase di avanzata realizzazione lo spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia previsto dal Trattato di Amsterdam del 1997.

Sempre di più la cooperazione tra le autorità giudiziarie dei Paesi dell’Unione si allontana dagli schemi classici del diritto internazionale, per basarsi su concetti nuovi, ancora non ben definiti, ma che vanno certamente al di là delle categorie tradizionali dell’organizzazione internazionale, ed il cui tratto comune è quello della progressiva considerazione degli ordinamenti giuridici nazionali come "europei", appunto, e non più "stranieri", con tutte le conseguenze che ne derivano quanto alla facilità di circolazione all’interno dell’Unione degli atti giudiziari di ciascuno Stato membro.

Una forte sollecitazione verso l’efficienza del sistema normativo e organizzativo della giustizia viene dall’Unione Europea, che sta oggi realizzando, in base a concreti criteri organizzativi, una serie di strutture comuni, come l’OLAF, per la protezione degli interessi dell’Unione dalle frodi, o come EUROJUSTICE, per il coordinamento delle indagini penali, con un campo di azione non limitato alla protezione degli interessi comunitari, bensì esteso alla lotta contro tutte le forme gravi di criminalità, soprattutto se organizzata.

Accanto a tali già esistenti strutture, ha iniziato a operare la Rete giudiziaria europea in materia civile e commerciale, istituita con decisione del Consiglio d’Europa del 28 maggio 2001 per affiancare la parallela Rete giudiziaria in materia penale. Si tratta di uno strumento operativo di grandi potenzialità, che varrà non solo a facilitare i rapporti intracomunitari di cooperazione giudiziaria, ma anche a fornire un potente mezzo di informazione sui sistemi giuridici di tutti gli Stati membri, aperto attraverso Internet alla consultazione generale del pubblico. In Italia sono stati costituiti due "punti di contatto", uno presso il Ministero della Giustizia e l’altro presso la Procura generale della Corte di cassazione.

Una parola non può non essere detta per ricordare un evento di rilievo storico, l’entrata in vigore, lo scorso anno, dello Statuto di Roma della Corte penale internazionale, uno strumento che ha trasferito ad un livello istituzionale le istanze di protezione della legalità e dei diritti fondamentali della persona umana. C’è da augurarsi che veda al più presto la luce la normativa interna di attuazione che consentirà, da una parte, la piena incriminazione da noi delle fattispecie criminose prese in considerazione dallo Statuto e, dall’altra, l’effettiva cooperazione con la Corte penale delle nostre autorità giudiziarie.

E’ appena il caso di aggiungere che la generale grande attesa in relazione ai lavori costituenti della Convenzione europea è a pieno titolo condivisa dal mondo giudiziario.

L A    G I U S T I Z I A    C I V I L E

A) ASPETTI GENERALI

Linee generali di tendenza

La situazione della giustizia civile continua ad essere preoccupante, anche se in taluni settori si registrano dati confortanti. E’ una situazione di crisi che esiste e perdura ormai da molti decenni, ma credo che sia da sottolineare che questa crisi riguarda soprattutto, e anzi direi esclusivamente, l’efficienza. Sul piano della qualità infatti la giurisdizione civile ha sicuramente livelli molto elevati e non è inferiore alle giurisdizioni degli altri paesi. Ma è la lentezza dei processi che ci pone in una condizione di imbarazzo di fronte agli osservatori stranieri. Superare questo deficit di efficienza rappresenta la condizione essenziale e preliminare per perseguire in modo credibile qualunque ipotesi di riqualificazione e di valorizzazione della giurisdizione.

Dall’esame delle relazioni dei Procuratori generali resta però confermata la tendenziale diminuzione in tutti i distretti delle pendenze civili, già desumibile dai dati statistici del Ministero della giustizia. Al riguardo diversi Procuratori generali rilevano che a tale risultato hanno concorso le riforme approvate durante lo scorso decennio, relative all’istituzione del giudice unico di primo grado, le riforme processuali del 1990 e del 1995 e il potenziamento della magistratura onoraria, con l’istituzione dei giudici di pace e dei g.o.a..

Una parola di ottimismo sulla base di questo dato sarebbe però prematura: dalle relazioni non emergono infatti elementi oggettivi idonei ad evidenziare una riduzione significativa dei tempi del processo e la persistenza del problema è comunque testimoniata dalle indicazioni offerte da alcune relazioni, che stimano la durata media superiore ai tre anni, con punte di cinque anni.

Si deve anche tener conto che la pendenza in grado di appello ha registrato un lieve incremento, principalmente a causa dell’aumento delle sopravvenienze.

A tali risultati hanno concorso l’aumento dei compiti attribuiti alle corti d’appello, a seguito dell’istituzione della sezione lavoro e della definizione del relativo contenzioso, al quale non ha corrisposto il contemporaneo adeguamento degli organici, l’incremento degli appelli, in particolare nei confronti delle sentenze dei g.o.a., e la maggiore efficienza del processo di primo grado, ottenuta grazie alla generale monocraticità dei giudizi .

Un caso in tal senso paradigmatico è costituito dalla Corte d’appello di Roma, presso la quale nel periodo considerato è stato registrato un aumento delle sopravvenienze (in appello) pari al 40% rispetto all’anno precedente, che sommandosi a quello altrettanto rilevante dello scorso anno (51,34%) rischia di incidere in modo negativo sia sulla entità dell’arretrato, sia sulla durata dei processi. Sempre a Roma, dai dati emerge che la nuova sezione lavoro assorbe circa il 50% dell’intero numero delle sopravvenienze.

Con riferimento agli effetti delle riforme processuali, le relazioni, nel confermare nel loro complesso un giudizio relativamente positivo sulle nuove norme introdotte a partire dal 1995, mettono però in evidenza come tali norme non siano state idonee ad incidere in profondità sul problema della eccessiva durata dei processi.

In particolare si segnala l’utilizzo sempre più frequente del giudizio cautelare, per ovviare alle lentezze del processo: vi è il rischio di una consequenziale duplicazione del numero dei processi civili (dal momento che le medesime questioni possono essere riproposte anche nella successiva fase del giudizio di merito). Ma questo rischio è più che compensato dal numero delle controversie che trovano definitiva soluzione nella pronuncia cautelare.

Tuttavia, a fronte delle disfunzioni, permane la pressoché totale inoperatività degli strumenti previsti dagli artt. 186 bis, ter e quater c.p.c., che non hanno prodotto alcun concreto risultato; e la assoluta marginalità del ricorso a strumenti di conciliazione.

La durata dei processi e la legge n. 89/2001 (cosiddetta "legge Pinto")

A conferma delle previsioni che erano state formulate, l’impatto della legge n.89/2001 (c.d. "legge Pinto") sul lavoro delle corti di appello e della corte di cassazione è stato rilevante ed è verosimilmente destinato ad aumentare, anche in considerazione della maggiore vicinanza al cittadino del giudice nazionale ora competente, rispetto alla Corte europea dei diritti dell’uomo, che in passato decideva questo tipo di controversie.

Anche se tutte le corti di appello sono gravate da questo nuovo contenzioso, rimanendo così confermata la rilevanza nazionale del fenomeno, si può oramai ritenere scongiurata la prospettiva di una ricaduta "in blocco" sul nostro sistema giudiziario dei circa 12.000 ricorsi già pendenti presso la Corte di Strasburgo, essendo decorso il termine per la riproposizione dinanzi alle corti di appello competenti dei ricorsi già presentati a Strasburgo, ma non ancora dichiarati ricevibili dalla Corte europea al momento dell’entrata in vigore della legge.

Il carico del nuovo contenzioso resta comunque considerevole e difficilmente tollerabile da un sistema già sollecitato oltre le potenzialità consentite dalle risorse umane e materiali disponibili.

Ha corrisposto pertanto ad una felice intuizione il tentativo, posto in essere con il decreto legge 11 settembre 2002 n. 201, di ridurre le sopravvenienze e le pendenze dei ricorsi per equo indennizzo attraverso un filtro precontenzioso e, per le cause pendenti, la formulazione di proposte transattive, con un meccanismo affidato ad un organo qualificatissimo quale l’Avvocatura Generale dello Stato. Anche se il decreto non è stato convertito in legge dal Parlamento, ritengo tuttavia legittimo, nel rispetto delle prerogative del legislativo e di quelle dell’esecutivo, formulare l’auspicio che l’idea di uno strumento deflattivo di questo particolare contenzioso, nei modi ritenuti più opportuni, non venga abbandonata.

L’anno decorso ha registrato il primo formarsi di una giurisprudenza della Corte di cassazione in merito alla "legge Pinto". Credo che le sentenze pronunciate dalla Corte abbiano fornito un importante contributo alla piena sistemazione di questa materia nell’ambito del diritto interno, con risultati – in termini di efficacia della tutela – del tutto equivalenti a quelli che si sarebbero ottenuti in sede europea. Si è in particolare riconosciuto valore di precedente autorevole alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo, così delineando un proficuo ed interessante rapporto di integrazione reciproca tra il sistema giurisdizionale nazionale e quello europeo. In tale contesto ritengo che lo strumento approntato dalla legge n. 89 del 2001 possa veramente costituire un "rimedio effettivo" alla stregua della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, fermo restando ovviamente l’obbligo primario dello Stato di introdurre riforme idonee a contenere la durata del processo in tempi ragionevoli. E in tale direzione appunto sembra muoversi ora il legislatore.

Misure di deflazione del numero dei processi e riforme processuali

Già nella relazione dello scorso anno segnalavo che è necessario prendere atto della propensione dei cittadini a far valere i propri diritti davanti al giudice e che pertanto, al fine di conseguire l’obiettivo di una giustizia amministrata con efficienza e in tempi rapidi, è necessario, da un lato, decongestionare il flusso dei processi civili facendo ricorso a modelli alternativi rispetto alla soluzione giudiziaria della lite, dall’altro, ridurre drasticamente il numero dei processi che arrivano fino alla sentenza.

Occorre agire sui tempi del processo, anche riducendo quanto più possibile i c.d. tempi morti, che sono quelli che si accumulano durante il suo corso tra udienza e udienza. Si pensi ai tanti rinvii che disperdono le conoscenze acquisite da giudici e avvocati sui fatti di causa, nella fase di introduzione del giudizio; ai termini di impugnazione troppo lunghi (come quello di un anno e 46 giorni previsto dall’art. 327 c.p.c.); ai ritardi imputabili ai magistrati (nel deposito dei provvedimenti), agli avvocati (che richiedono, o subiscono, rinvii dovuti all’eccessivo numero di cause), o ai consulenti tecnici (nel deposito delle relazioni). Il processo potrà avere durata ragionevole solo quando saranno ridotti all’essenziale questi tempi morti.

Richiamando di nuovo la relazione dello scorso anno, ricordo che in quella sede, si auspicava l’applicazione generale dei principi contenuti nell’art. 12 della legge 3 ottobre 2001 n. 366 (di delega al Governo per la riforma del diritto societario), relativi all’introduzione di procedimenti sommari, a carattere cautelare o non cautelare, destinati a garantire in tempi rapidi – con provvedimenti esecutivi opportunamente privi di efficacia di giudicato – la tutela reale dei diritti violati, nel rispetto del principio del contraddittorio e del diritto di difesa delle controparti, trattandosi di rimedi endoprocessuali al problema della lentezza della giustizia civile, che mantengono ferma la garanzia giurisdizionale rappresentata dall’attribuzione della funzione decisionale ad un giudice imparziale e indipendente.

Oggi è possibile valutare il grado di attuazione di quei principi, avendo il governo varato, nella seduta del Consiglio dei ministri del 30 settembre 2002, uno schema di decreto legislativo recante il titolo "Definizione dei procedimenti in materia di diritto societario e di intermediazione finanziaria, nonché in materia bancaria e creditizia", proprio nell’esercizio della delega conferita dall'articolo 12 della legge 3 ottobre 2001 n. 366.

Tale progetto, anche se riguarda un settore numericamente limitato di controversie, si configura, per i suoi contenuti e per la sua struttura, come possibile nuovo modello generale di processo civile destinato a sostituire, in modo anche piuttosto radicale, quello oggi vigente. A tale proposito, non sembra auspicabile un sistema di regole processuali che improntato a principi ispiratori diversi da quelli che informano l’ordinario processo di cognizione riguardi solo una determinata categoria di controversie. Infatti, se una maggiore flessibilità del sistema processuale è certamente opportuna per poter far fronte meglio alle concrete e diversificate caratteristiche dei vari rami del contenzioso civile, appare maggiormente opportuno e razionale perseguire - se mai - tale obiettivo con l’individuazione di misure idonee a rendere il processo ordinario adattabile alle caratteristiche concrete della specifica controversia.

Il modello individuato per la materia societaria e creditizia presenta numerose positive innovazioni, quali:

1. la semplificazione delle comunicazioni tra difensori, nonché tra ufficio di cancelleria e difensori nel corso del procedimento, attraverso l’utilizzo di strumenti come il telefax e la posta elettronica;

2. la previsione della sentenza con motivazione immediata di cui all’articolo 281 sexies c.p.c. come modo ordinario di pronunzia della decisione;

3. la introduzione di un procedimento sommario, proponibile con ricorso, a disposizione dell’attore che non abbia interesse al giudicato, limitatamente alle cause aventi ad oggetto pagamenti di denaro o consegna di cose determinate, con possibilità per il giudice, nel caso in cui la causa si riveli complessa, di dare un qualche maggior spazio alle attività difensive;

4. la regolamentazione di un procedimento cautelare ante causam non seguito necessariamente (ma solo se una delle parti lo richiede) dal giudizio di merito e la previsione di un procedimento cautelare in corso di causa suscettibile di trasformarsi in una sorta di giudizio ordinario abbreviato, sulla falsariga di quanto ultimamente previsto, per il processo amministrativo, dalla legge n. 205/2000;

5. la disciplina di un procedimento di conciliazione stragiudiziale, su istanza della parte interessata, davanti ad appositi organismi pubblici o privati.

Queste innovazioni contenute nello schema di decreto legislativo approvato dal governo, innestandosi nel processo riformato dalle leggi del 1990 e del 1995, possono portare ad una trattazione delle cause più razionale e più rapida, sanando le incongruenze che l'esperienza dei processi ha rivelato (come ad esempio la rigidità della frammentazione in più udienze della fase preparatoria), dovendosi prendere realisticamente atto che la cognizione piena ed esauriente non può essere negata a chi la chiede, ma essa non sempre risponde davvero agli interessi e alle richieste delle parti e non vi è motivo di imporla anche a parti che non la ritengano necessaria.

Qualche particolare considerazione merita la nuova disciplina, sempre contenuta nello schema di decreto legislativo, della fase preparatoria del processo, che è stata interamente collocata fuori dell’udienza e affidata alla trattazione scritta delle parti mediante scambio di atti, risposte e repliche minuziosamente regolamentato, con esclusione della collaborazione del giudice nella definizione del thema decidendum. L’innovazione proposta potrebbe tuttavia risultare non in linea con i principi del giusto processo e della ragionevole durata dello stesso consacrati nell’art. 111 della Costituzione, in considerazione del notevole lasso di tempo che, in conseguenza dello svolgimento delle attività preparatorie, dovrebbe intercorrere tra atto di citazione e prima udienza. Va rilevato in questa sede che il rapporto diretto e dialogico tra giudice e parti è sempre apparso il modo più ragionevole per condurre il processo di costruzione dalla decisione, seguendo i binari della ragionevolezza e rifuggendo dalle angustie dei formalismi.

Lo schema di decreto legislativo in esame prevede, infine, un sistema di rilevazione dei tempi dei procedimenti. A tal fine è stata prescritta la divulgazione annuale, nel corso della tradizionale relazione sullo stato dell’amministrazione della giustizia svolta dal Procuratore generale della Cassazione, di una specifica ed articolata notizia concernente l’attuazione della riforma, almeno dal punto di vista della durata dei procedimenti.

E’ da apprezzare la disponibilità del legislatore a sottoporre il proprio operato alla severa verifica dell’esperienza e ad apportare alle sue riforme i miglioramenti, le correzioni e le revisioni che la realtà concreta consiglierà di adottare.

Il riparto della giurisdizione dopo la legge 21 luglio 2000 n. 205

Come già osservato nella relazione dello scorso anno, la recente riforma del sistema di riparto della giurisdizione di cui alla legge 21 luglio 2000 n. 205, ha inciso su aspetti fondamentali relativi non soltanto all’assetto della giurisdizione nel suo complesso organizzativo, ma anche alla stessa tutela delle posizioni soggettive, con tendenza verso il superamento della distinzione tra diritto soggettivo e interesse legittimo, e sul funzionamento del processo.

L’anno trascorso offre lo spunto per un parziale esame dell’esperienza attuativa della legge n. 205/2000, che ha costituito il punto di arrivo di una vicenda storica complessa, caratterizzata da spinte anche in parte contrastanti, di rafforzamento della tutela del cittadino e dell’utente nei confronti delle pubbliche amministrazioni, di efficienza del processo e di specializzazione dei giudici in determinate materie.

Ciò ha, come è noto, comportato il conferimento alla giurisdizione amministrativa esclusiva di rilevanti materie, concernenti i servizi pubblici, l’urbanistica e l’edilizia, con il potere di condanna della pubblica amministrazione al risarcimento anche in forma specifica.

Questo nuovo riparto della giurisdizione pone interrogativi di rilievo, che emergono chiaramente anche da questa prima fase di attuazione.

In primo luogo, emerge il tema della compatibilità di questa forte dilatazione della giurisdizione esclusiva con un assetto costituzionale che ha tradizionalmente privilegiato il giudice ordinario quale giudice dei diritti. In tale assetto, il ruolo di interprete e di guida della Corte di cassazione veniva a ricoprire una funzione di cerniera, oggi invece posta in crisi dal dualismo di diverse giurisdizioni, che secondo la riforma, pur giudicando entrambe su posizioni di diritto soggettivo, possono giungere a conclusioni contrastanti, in ordine a questioni identiche senza che esista una sede di composizione e di indirizzo dell’interpretazione delle norme.

Questi profili evidenziano probabilmente quanto sia ancora attuale l’obiettivo dell’unità della giurisdizione, strettamente collegato al compito della Suprema Corte di Cassazione, "quale organo supremo della giustizia, "di" assicurare … l’uniforme interpretazione della legge, l’unità del diritto oggettivo nazionale", oltre che "il rispetto dei limiti delle diverse giurisdizioni" (art. 65 dell’ordinamento giudiziario di cui al regio decreto 30 gennaio 1941 n. 12).

Inoltre deve osservarsi che l’indicazione delle materie rimesse, rispettivamente, alla giurisdizione amministrativa esclusiva e a quella ordinaria non sembra sempre rispondere a criteri coerenti con il fine della specializzazione e dell’efficienza che si vorrebbe perseguire. Il che è a dirsi per quanto rigurda l’attribuzione al giudice ordinario di materie relative al lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni; mentre per quella, di tutt’altra natura, relativa alla disciplina dell’immigrazione (ricorsi avverso le espulsioni previsti dal t.u. n. 286 del 1998), sembra però essere giustificata solo in base alla concezione storica del giudice ordinario quale giudice dei diritti fondamentali o comunque dotati di garanzia costituzionale. D’altro canto, la materia dei servizi pubblici considera al suo interno una gamma di rapporti e di situazioni soggettive della cui omogeneità è lecito dubitare, come emerge anche dalla recente giurisprudenza delle Sezioni unite della Corte di cassazione che, in tema di giurisdizione, ha riconosciuto (applicando tuttavia il regime transitorio previsto dalla legge n. 205) alla posizione soggettiva degli utenti del servizio sanitario la tutela del giudice ordinario.

B) ASPETTI PARTICOLARI

Rinviando, per quanto riguarda il giudizio di legittimità, alla speciale trattazione che se ne farà nel capitolo sulla Corte di cassazione, si espongono qui di seguito i dati relativi al giudizio di merito.

Questi dati sono quelli forniti dal Ministero della Giustizia. Essi, secondo la prassi sin qui sempre seguita, riguardano i processi di cognizione ordinaria – compresi quelli relativi alle controversie di lavoro e previdenza e alle controversie agrarie – mentre non comprendono tutta una miriade di procedimenti di varia natura (volontaria giurisdizione, esecuzioni, fallimenti, separazioni e divorzi, procedimenti speciali in genere) che assommano a circa 1.500.000 di procedimenti all’anno e che contribuiscono non poco ad aggravare il carico di lavoro dei giudici.

Il processo di primo grado

I prospetti statistici elaborati dal Ministero della giustizia mostrano, a livello nazionale, una lieve riduzione delle pendenze dei giudizi di primo grado. Complessivamente, infatti, le cause pendenti, che erano 3.277.963 al 30 giugno 2001, sono passate a 3.135.371 al 30 giugno 2002, con una riduzione quindi, di 142.592 unità. Le cause di nuova iscrizione, che erano state 1.609.503 nel periodo dal 1° luglio 2000 al 30 giugno 2001, sono salite a 1.648.048 nel periodo dal 1° luglio 2001 al 30 giugno 2002. Le cause esaurite sono di contro aumentate da 1.650.482 a 1.807.463 ed in particolare è aumentato il numero delle sentenze: da 873.946 a 1.017.044. E’ quindi subito da sottolineare che la lieve riduzione delle pendenze non è frutto della riduzione delle sopravvenienze, ma del fatto che nel frattempo è aumentata, significativamente sia pure in misura non ancora soddisfacente, la produttività del sistema.

La disaggregazione dei dati sui quali ho in precedenza riferito dimostra però che la lieve riduzione delle pendenze non costituisce un dato omogeneo, in quanto se la pendenza davanti ai tribunali è fortemente diminuita, quella davanti ai giudici di pace è invece notevolmente aumentata.

a) I processi davanti al giudice di pace

In particolare, con riferimento ai giudici di pace, le pendenze al 30 giugno 2002 erano di 707.515 processi, con un aumento, quindi, dell’ 10,1 % rispetto all’anno precedente (642.350 processi pendenti al 30 giugno 2001), che registrava a sua volta un aumento del 28,5% rispetto all’anno prima. Analogo l’andamento delle sopravvenienze: nei dodici mesi tra il 1° luglio 2001 e il 30 giugno 2002 sono stati iscritti davanti ai giudici di pace 791.605 processi, con un aumento dell’11% rispetto ai 713.305 iscritti nell’anno precedente (negli stessi dodici mesi le sopravvenienze davanti ai tribunali sono invece diminuite del 5,3 %). Infine, il numero dei processi definiti dai giudici di pace è passato da 572.565 a 726.845, con un aumento del 26,9 %.

Anche quest’anno, come negli anni passati, si registra una notevole eccedenza delle sopravvenienze rispetto al numero dei processi esauriti, con conseguente progressivo aumento sia delle pendenze che della durata dei processi. Va però rilevata come dato positivo la circostanza che si mantengono fermi l’indice di smaltimento (pari a circa il 50 per cento) e la durata media dei processi, inferiore all’anno (esattamente a 337 giorni, a fronte dei 324 dell’anno precedente) e corrispondente ad un terzo della durata media dei processi di primo grado davanti ai tribunali.

I dati ora riportati dimostrano ampiamente l’importanza che ha assunto, nei fatti, questa nuova figura di giudice. E’ sufficiente osservare il dato delle sopravvenienze negli ultimi dodici mesi (791.605, a fronte degli 845.393 processi pervenuti nello stesso periodo ai tribunali) per constatare che il giudice di pace si avvia a gestire la metà del contenzioso civile di primo grado. Si è quindi conseguito il risultato di alleggerire notevolmente il carico di lavoro dei tribunali, attraverso la creazione di un settore della giurisdizione, riservato alle controversie minori, affidato ad un giudice onorario diffuso sul territorio e connotato da maggiore rapidità, in un più ampio disegno di recupero di efficienza dell’organizzazione giudiziaria e di soddisfazione della domanda di giustizia.

In tale contesto va quindi confermato il giudizio complessivamente positivo espresso negli anni passati sull’attività del giudice di pace, anche per il ruolo di sostegno svolto nei confronti della magistratura ordinaria e come presidio legale per contrastare il crescente fenomeno del rifiuto del processo civile e della fuga dalla giurisdizione.

Il giudizio positivo è del resto confermato, sia pure con qualche differenza tra distretto e distretto, dalla quasi totalità delle relazioni distrettuali, nelle quali è stato messo particolarmente in luce che le sentenze dei giudici onorari hanno di regola un livello qualitativo adeguato e sono oggetto di appello in misura esigua.

Nelle relazioni di alcuni Procuratori generali emerge però la preoccupazione in ordine alla possibile formazione dell’arretrato e ad una non razionale distribuzione sul territorio degli uffici del giudice di pace. In particolare, in riferimento a quest’ultimo inconveniente, si segnala (richiamo in via esemplificativa la relazione del Procuratore generale di Bologna) la disfunzione originata dal forte aumento del carico di lavoro presso le sedi collocate nei capoluoghi di provincia e, all’inverso, la scarsa utilità di uffici operanti presso piccoli centri, per i quali si auspica la soppressione e l’accorpamento agli uffici con maggior carico.

Da altre relazioni (ed in particolare da quella del Procuratore generale di Napoli) si ricava invece un quadro meno positivo, tale da indurre quell’Ufficio a suggerire una riflessione sui costi e benefici indotti dall’entrata in scena del giudice di pace. Si fa riferimento, in particolare, alle disparità verificatesi nei criteri di retribuzione. Già negli anni passati erano stati segnalati, in alcuni distretti, casi di strumentale e artificioso proliferare di controversie, provocato con vari espedienti, con conseguente incremento dei costi di tale tipo di giustizia, anche sotto il profilo dei compensi spettanti a ciascun giudice su ogni singola causa. Incidentalmente si osserva che il problema si è in qualche modo riprodotto, con analoghe modalità, in relazione ai procedimenti penali definiti con provvedimenti di archiviazione, impropriamente equiparati, sotto il profilo dei compenso, alle sentenze ed ad altri più impegnativi provvedimenti decisori. Al riguardo, è intervenuto il decreto legge n. 251 dell’11 novembre 2002 il quale, all’articolo 6, ha dettato una nuova disciplina della materia che dovrebbe eliminare gli inconvenienti che si sono verificati.

Restano da risolvere alcuni problemi, legati, in casi sporadici, all’insorgenza di comportamenti non conformi a principi di correttezza professionale e più in generale relativi all’assetto ordinamentale dei giudici di pace, con particolare riguardo all’efficace esercizio delle funzioni di vigilanza e controllo e all’aspirazione, diffusa nella categoria di tali magistrati onorari, alla stabilizzazione del rapporto, con conseguenti delicati problemi sul piano istituzionale e costituzionale.

Spetta al Consiglio superiore della magistratura ogni utile iniziativa per favorire, nell’ambito di un più ampio progetto di qualificazione e aggiornamento, l’assimilazione da parte dei giudici di pace dei principi di deontologia professionale, mentre per quanto riguarda la disciplina ordinamentale, le scelte del legislatore, come può desumersi da un progetto di legge all’esame della Camera dei deputati, sembrano orientate alla creazione in ogni regione di un Consiglio regionale per i giudici di pace, al quale sarebbero trasferite tutte le competenze relative a tali uffici, attualmente attribuite ai consigli giudiziari e al C.S.M. Esplicita finalità della proposta di legge è quella di accentuare il collegamento del giudice di pace con la comunità in cui esercita la giurisdizione, ricevendo da questa la propria legittimazione, ma la prospettiva della regionalizzazione dell’assetto ordinamentale dei giudici di pace comporta rischi di incostituzionalità e il pericolo della frammentazione e della caratterizzazione territoriale della giurisdizione onoraria, che verrebbe ad essere inopportunamente esposta al pericolo di condizionamenti ambientali. Appare opportuno sottolineare che il giudice di pace, quale magistrato onorario, appartiene all’ordine giudiziario ed è assoggettato alla normativa che si applica ai magistrati togati (in quanto compatibile con la natura onoraria della funzione) e alla funzione di governo del Consiglio superiore della magistratura, a garanzia dell’indipendenza dell’organo giudiziario e della qualificazione professionale dei giudici di pace, intesa in senso ampio, non solo come acquisizione di conoscenze tecniche, pratiche e deontologiche, ma anche come consapevolezza dell’autonomia e imparzialità della funzione giurisdizionale.

Merita infine positiva considerazione la disposizione contenuta nell’art. 4 del decreto legge 11 settembre 2002 n. 201, convertito nella legge 14 novembre 2002 n. 259, con la quale si è inteso risolvere, attraverso lo snellimento delle procedure di ammissione al tirocinio, il grave problema della tempestività degli avvicendamenti resi necessari dalla temporaneità delle funzioni di giudice di pace.

b) I processi di primo grado davanti ai tribunali

Anche quest’anno si rileva una riduzione significativa (pari all’8%) del numero dei processi pendenti presso i tribunali. Da 2.627.186 procedimenti pendenti al 30 giugno 2001 si è passati a 2.416.847 al 30 giugno 2002. Una riduzione, quindi, certamente apprezzabile, anche perché si aggiunge ad una equivalente riduzione dell’anno precedente, a dimostrazione di una tendenza positiva di carattere non transitorio, ricollegabile in gran parte alla progressiva riduzione del numero delle cause sopravvenute, passate da 893.028 nel periodo 1° luglio 1999 - 30 giugno 2000 a 845.393 nei dodici mesi successivi, per scendere ulteriormente fino a 809.017 nell’ultimo periodo di riferimento.

A sua volta, la riduzione delle sopravvenienze di nuove cause davanti ai giudici togati di primo grado si spiega in gran parte - come si è visto - con l’affidamento di una quota notevole del contenzioso al giudice di pace.

Suscita un cauto ottimismo per il futuro la constatazione che il numero dei processi definiti in questi ultimi dodici mesi è notevolmente superiore a quello dei processi sopravvenuto nel medesimo periodo: 1.072.719 contro 845.393. Se questa tendenza dovesse mantenersi anche nei prossimi anni si determinerebbe una progressiva riduzione delle pendenze arretrate, con favorevoli effetti anche sulla durata media dei giudizi, la quale dipende soprattutto dall’entità del carico di processi che ciascun giudice è tenuto a gestire.

Il dato relativo alla durata media dei processi davanti ai tribunali si mantiene, ormai da vari anni, intorno ai mille giorni, pari a poco meno di tre anni. Questo dato richiede peraltro di essere analizzato per poterne comprendere appieno il significato. Occorre considerare, in primo luogo, che nel calcolo si computano anche i procedimenti in materia di lavoro, che hanno mediamente una durata assai inferiore: ne consegue che la durata media dei normali processi civili ordinari è certamente superiore al triennio. In secondo luogo, il dato rappresenta la somma di due distinti fattori: quello dei processi di nuovo rito (per i quali molte relazioni evidenziano un'accelerazione dei tempi processuali, quale effetto delle riforme intervenute) e quello dei processi affidati alle sezioni stralcio, che hanno dovuto scontare iniziali gravi difficoltà di avvio, legate soprattutto ai ritardi nelle nomine dei giudici onorari aggregati di tribunale e alla scarsa dotazione di locali e personale amministrativo. Inoltre, i processi che attualmente pendono davanti ai giudici onorari aggregati comportano tempi di definizione più lunghi, in quanto, nei ruoli ad esaurimento, i giudizi che restano in trattazione sono normalmente quelli più complessi e di più difficile definizione, come sottolineato in alcune relazioni dei Procuratori generali.

I dati provenienti dalle sedi distrettuali, peraltro, segnalano che nella maggior parte delle corti di appello il contenzioso affidato a queste sezioni potrà essere esaurito entro il quinquennio previsto dalla legge. Le pendenze finali, per questi processi, sono passate da 503.234 del 1999 a 347.763 del giugno 2001 e a 238.793 dal luglio 2002. Se si considera che più si riduce il numero dei processi pendenti, maggiore è la possibilità di una loro più celere trattazione, appare lecito guardare con ottimismo alla prospettiva di esaurire effettivamente lo stralcio entro i cinque anni che erano stati previsti (anche se la riduzione del numero dei processi definiti nell’anno impone un attento controllo sulle cause del rallentamento).

La relativa positività dei dati degli ultimi anni è forse insufficiente a parlare di una vera e propria inversione di tendenza. Essa però dimostra che l’obiettivo di ridurre la durata dei processi civili può essere raggiunto proseguendo nel disegno riformatore già iniziato e agendo sul piano dell’impegno professionale e dell’acquisizione di una più matura cultura dell’organizzazione degli uffici e del lavoro individuale.

I processi di appello

La pendenza in grado di appello ha registrato un lieve incremento, essendo passata dalle 242.446 cause del 30 giugno 2001 alle 247.312 del 30 giugno 2002. Questo dato è da collegare principalmente alla sopravvenienza, che è notevolmente aumentata: mentre nei dodici mesi dal 1° luglio 2000 al giugno 2001 era stata di 95.222, negli ultimi dodici mesi è salita a 104.560.

A tale impennata delle sopravvenienze, si è aggiunta (sia pur molto lieve) la riduzione del numero dei processi esauriti, che quest’anno sono stati 102.052, rispetto ai 102.319 dell’anno precedente. Peraltro è noto che l’aumento delle sopravvenienze per ciascun giudice determina un incremento del ritardo nella definizione dei processi. Il risultato complessivo è che nel 2002, a differenza dell’anno precedente, il numero dei processi esauriti è inferiore a quello dei processi sopravvenuti. Un’inversione di tendenza che potrebbe essere pericolosa per la funzionalità ed efficienza del processo di appello, se dovesse essere confermata anche negli anni a venire, e che è dovuta probabilmente anche ad una produttività talmente inferiore a quella di tanti altri uffici giudiziari.

E' da tenere presente, peraltro, che i dati complessivi richiamati riguardano sia i giudizi davanti alle corti d'appello, sia quelli di appello davanti ai tribunali. Come è noto, la riforma del giudice unico ha devoluto dai tribunali alle corti d'appello la cognizione in secondo grado di importanti quote di contenzioso, come quelle in materia di lavoro e previdenza e in materia di locazione, mentre ha lasciato al tribunale la cognizione dei gravami contro le sentenze del giudice di pace. Il saldo di questi passaggi si è tradotto, per quanto riguarda i giudizi di secondo grado, in un aumento notevole delle sopravvenienze per le corti d'appello ed in una considerevole riduzione delle stesse per i tribunali.

Per questi ultimi, infatti, la pendenza finale di processi d’appello, che già era passata dai 147.296 del giugno 2000 ai 103.410 del giugno 2001, si è ulteriormente ridotta a 71.451. In due anni, quindi, il contenzioso di secondo grado davanti ai tribunali si è dimezzato, in corrispondenza della riduzione, nello stesso arco di tempo, da 33.412 a 7.272 delle sopravvenienze annue. L’ultimo dato ora menzionato equivale sostanzialmente a quello, pari a 7.352, dell’anno precedente: il che significa una sostanziale stabilizzazione del numero degli appelli contro le pronunzie del giudice di pace. Il residuo carico di procedimenti di secondo grado davanti ai tribunali – che comprende anche gli appelli in materia di lavoro e previdenza non ancora esauriti – si connota per una durata media abnorme, anche se diminuita rispetto agli anni precedenti: 1.338 giorni, pari a oltre tre anni e mezzo.

Molto minore è invece la durata dei processi di secondo grado davanti alle corti d’appello, pari a 727 giorni e quindi a circa due anni. Va però segnalato con allarme l’aumento di questo dato rispetto a quello dell’anno scorso, che era pari a 641 giorni, in conseguenza dell’incremento del numero dei nuovi procedimenti (soprattutto nel periodo tra il 1999 e il 2000) e in particolare della devoluzione alle corti dell'appello dei giudizi in materia di lavoro e di previdenza sociale. Questo è infatti l’andamento delle sopravvenienze nel triennio: 58.400 dal luglio 1999 al giugno 2000, 87.870 da tale data al giugno 2001 e 97.288 nei dodici mesi successivi.

Il processo del lavoro e della previdenza

Quanto al processo del lavoro, dall’esame delle relazioni pervenute dagli uffici giudiziari non emergono ancora dati di rilievo in riferimento all’impatto della riforma che ha trasferito al giudice ordinario, con l’eccezione di alcune specifiche categorie, la competenza in materia di controversie di lavoro dei dipendenti pubblici. Potrebbe peraltro trattarsi di una stasi temporanea, destinata ad essere superata, una volta esaurita la fase transitoria prevista dal decreto legislativo n. 80 del 1998 ed una volta che gli studi legali specializzati nel settore si saranno meglio attrezzati per il diverso rito che ora è destinato a queste cause.

E’ però opportuno segnalare che l’impatto sarà, negli anni prossimi, rilevante sotto il profilo qualitativo, oltre che sotto quello quantitativo. Infatti, le recenti e ripetute riforme legislative della dirigenza pubblica, il cui rapporto di lavoro è stato anch’esso contrattualizzato, potranno porre all’attenzione del giudice del lavoro anche il delicato tema della relazione tra sistema di governo e amministrazione, che le riforme della scorsa e dell’attuale legislatura hanno inteso instaurare in tale particolare settore. Su questo piano, il sistema è destinato ad attraversare una fase di profondo rinnovamento, anche perché l’applicazione della nuova disciplina sostanziale relativa alla dirigenza è accompagnata - come si è detto - dall’introduzione di un nuovo rito per i dipendenti pubblici davanti al giudice ordinario.

Al 30 giugno 2001 le cause di lavoro e previdenza pendenti in primo grado risultavano essere 1.090.718 (dai dati statistici trasmessi dal Ministero della giustizia). Un anno dopo – e cioè al 30 giugno 2002 – tale numero si è ridotto a 1.016.947. Per l’appello la situazione è preoccupante, specie in alcune grandi corti (come Napoli), nonostante l’impegno che viene profuso e la pendenza è perciò, come già si è detto, aumentata, da 53.010 a 76.189, mentre si è ridotta da 80.604 a 50.635 la pendenza ad esaurimento dei processi d’appello davanti ai tribunali.

Nonostante questa mole abnorme di contenzioso (e nonostante che il numero dei magistrati addetti al settore sia proporzionalmente minore), la durata media dei processi di lavoro continua ad essere notevolmente inferiore rispetto alla media dei processi civili: 732 giorni per il primo grado (con una certa riduzione rispetto a quella dello scorso anno, che era di 755 giorni). Si tratta certamente di tempi molto superiori a quelli che il legislatore del 1973 aveva preventivato e voluto, ma essi comunque confermano che quel modello processuale, unito ad una spiccata specializzazione del giudice, consente una gestione più razionale del carico processuale.

Resta invece connotata negativamente la durata delle cause previdenziali, che è in media di 1.019 giorni. Le ragioni del maggior tempo richiesto per la definizione di queste controversie non sono facilmente comprensibili: è possibile che il fenomeno possa essere attribuito all’incidenza dell’accertamento medico-legale, che sfugge in larga misura al controllo del giudice. Il dato, comunque, dimostra la necessità di una riforma processuale e sostanziale specificamente rivolta a questo settore del contenzioso che, in larga misura – mi riferisco alle cause genericamente definibili "di invalidità" – presenta spesso caratteri più propri di un accertamento tecnico garantito che di una cognizione giurisdizionale. In questo medesimo settore, poi, vi è stato di recente un caotico accavallarsi di riforme legislative che hanno reso più complicati e incerti i giudizi, moltiplicandoli e rendendone più difficile la gestione.

Sono state attuate riforme processuali del contenzioso del lavoro e della previdenza che ancora richiedono di essere verificate ed altre ancora ne vengono continuamente ipotizzate. In generale si tende provvidamente, in questi progetti normativi, a favorire la composizione o la definizione stragiudiziale delle controversie mediante la valorizzazione di procedure conciliative oppure il rafforzamento delle procedure amministrative o arbitrali.

Non ci si può nascondere peraltro che la legge sul processo del lavoro del 1973 aveva previsto specifiche procedure di conciliazione, anche al fine di alleggerire il carico di lavoro giudiziario, oltre che nell'intento di agevolare metodi di composizione delle controversie più gestibili dalle parti sociali e più consoni a rapporti che erano destinati a continuare anche dopo la definizione della controversia. Previsioni che però non hanno avuto conferma nei risultati ottenuti e anzi è elevatissimo il numero di controversie che invece vengono conciliate davanti al giudice del lavoro.

I procedimenti in materia di famiglia. Separazioni personali. Divorzi

Anche quest’anno sono in netta progressione i ricorsi per separazione personale e per scioglimento del vincolo matrimoniale. Il che riflette il profondo mutamento sociale di questi ultimi decenni e il crescente aumento delle crisi dei matrimoni.

E’ un dato che viene riferito da tutti i Procuratori generali e che desta preoccupazione, ove si tenga conto che il segnale di crisi coinvolge soprattutto famiglie di recente formazione, a conferma di una precarietà affettiva che è spesso il portato di una precarietà economica , con effetti di pesante ricaduta nei confronti dei minori, specie nelle situazioni culturalmente più degradate.

Va segnalato il ruolo promozionale svolto in materia dalla giurisprudenza dei giudici di legittimità e di merito, cui si deve una particolare attenzione nella tutela del soggetto economicamente più debole. Si è andato infatti consolidando l’orientamento secondo il quale i genitori sono tenuti a concorrere al mantenimento dei figli anche dopo il raggiungimento della maggiore età degli stessi, salvo a fornire la prova che il mancato svolgimento di un’attività economica sia dovuto ad inerzia o a rifiuto ingiustificato, da valutare secondo criteri di relatività.

In tale direzione si muove anche il recente orientamento che ha consentito una forte accelerazione dei tempi necessari per ottenere la pronuncia di divorzio, avendo affermato l’autonomia della domanda di separazione rispetto alla richiesta di addebito, sicché è ora possibile chiedere il divorzio anche in pendenza della causa relativa all’addebito.

La giustizia minorile in materia civile

La giustizia civile minorile rappresenta un settore nel quale la società esprime una domanda di giustizia in continua espansione e che non sempre riesce ad ottenere una risposta adeguata a causa della fragilità del sistema delle strutture di protezione del minore.

La carenza dei servizi sociali territoriali, la difficoltà di reperire al proprio interno figure professionali qualificate per l’espletamento delle delicate indagini da svolgere, in particolare nel settore delle adozioni, nonché la carenza di comunità di accoglienza o di strutture similari, non consentono ai tribunali per i minorenni di far fronte adeguatamente ai problemi relativi al maltrattamento e all’abuso dell’infanzia, così come al disagio e al disadattamento adolescenziale.

Deve aggiungersi che la frammentarietà delle competenze tra giudice ordinario e giudice minorile, in particolare in materia di provvedimenti che incidono sull’esercizio della potestà genitoriale, oltre ad essere fonte di confusione per l’utente, costituisce un ulteriore elemento di irrazionalità del sistema, con una conseguente moltiplicazione dei ricorsi in un settore in cui la delicatezza dei temi in discussione e l’incidenza dei provvedimenti adottati sulle condizioni di vita del minore suggerirebbero concentrazione delle competenze, unitarietà dell’intervento e specializzazione degli operatori.

Il settore minorile necessita dunque di servizi professionalmente qualificati e presenti sul territorio, nonché di strutture di sostegno in grado di far fronte ai fenomeni del disagio e della marginalità dei minori; fenomeni amplificati dall’enorme aumento della immigrazione clandestina di minori non accompagnati, che determina una situazione di generale emergenza assistenziale.

I più recenti interventi legislativi non hanno migliorato il quadro normativo di riferimento, al di là delle intenzioni del legislatore.

La legge n. 149/2001, in ossequio al principio costituzionale del c.d. giusto processo introdotto con la modifica dell’art. 111 della Costituzione, ha strutturato il procedimento per la dichiarazione dello stato di adottabilità come procedimento di parte, assegnando al P.M. un ruolo fondamentale e introducendo la difesa di ufficio; una innovazione radicale ed incisiva, diretta a recuperare pienamente la terzietà del giudice, ma che con successivi decreti legge è stata congelata fino al 30 giugno 2003 per problemi di coordinamento con la legge sul patrocinio dei non abbienti e in attesa di una compiuta disciplina sulla difesa di ufficio.

Anche la nuova disciplina dell’art. 333 del codice civile, introdotta dalla legge n. 149/2001 e non ancora in vigore, necessita di un coordinamento con la legge n. 154/2001, contenente "misure contro la violenza nelle relazioni familiari", al fine di evitare pronunce del giudice minorile contrastanti con quelle del giudice ordinario.

Infine, nonostante l’entrata in vigore della legge – quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali (legge n. 328/2000), tutti i Procuratori generali hanno denunciato la carenza dei servizi sul territorio. Il che, oltre a rendere difficoltoso il lavoro giudiziario, sovente ne vanifica gli effetti.

Un breve cenno va fatto al disegno di legge di iniziativa governativa n. 2517/C in materia di diritto di famiglia e dei minori, che affronta i problemi della giustizia minorile mediante la soppressione delle competenze civili del tribunale per i minorenni (adozioni interne e internazionali, interventi sulla potestà dei genitori, affidamento dei figli naturali) e il trasferimento delle medesime al tribunale ordinario con istituzione, a organico invariato, di una sezione specializzata composta di soli giudici togati. Il tribunale per i minorenni verrebbe mantenuto, con riduzione dei componenti onorari, per l’esercizio delle sole funzioni penali.

L’iter dei lavori parlamentari – una volta superata l’emotività determinata da gravi fatti di cronaca - sembra peraltro rispondere all’esigenza di una riflessione più ampia, che faccia perno sulla necessità di intervenire unitariamente nel settore civile e penale.

Pur senza entrare nel merito delle scelte di competenza del legislatore, la unificazione delle competenze in materia di minori e famiglia appare obiettivo condivisibile, ma altrettanto auspicabile appare il mantenimento in capo ad un solo organo delle competenze civili e penali, per l’armonizzazione degli interventi rivolti al recupero del minore deviante.

E’ auspicabile altresì il mantenimento della componente onoraria, in considerazione dell’apporto diretto e dialettico degli esperti nella trattazione e nella decisione di cause che richiedono saperi extragiuridici per una soluzione che sia la più aderente all’interesse del minore, nonché l’introduzione di regole puntuali in materia di diritto di difesa, di garanzie processuali e di ragionevole durata del processo.

*****

Nell’attuale quadro ordinamentale e processuale, l’attività dei tribunali per i minorenni si segnala per l’enorme carico di lavoro svolto in materia di adozioni e di provvedimenti limitativi o ablativi della potestà genitoriale.

I nuovi adempimenti imposti dalla legge 476/1998, quale l’audizione diretta e la valutazione delle coppie aspiranti all’adozione internazionale, hanno creato problemi nell’espletamento delle procedure, a causa della mancanza di personale specializzato presso i Servizi territoriali.

Generalmente, nelle relazioni dei Procuratori generali si segnala una scarsa preparazione dei coniugi in ordine ai problemi e alle difficoltà connesse all’introduzione nelle famiglie italiane di minori di diversa cultura, spesso con passato traumatico o costituito da lunga istituzionalizzazione. Per tutti i tribunali per i minorenni i dati evidenziano l’assoluta prevalenza delle adozioni internazioni rispetto a quelle nazionali.

L’affidamento eterofamiliare, diretto a tamponare situazioni di temporaneo disagio e di carenze nella famiglia di origine, non ha dato risultati soddisfacenti. Il numero dei provvedimenti di affidamento è contenuto, al Nord come al Sud del Paese. Il che è da attribuire presumibilmente alla mancanza di una effettiva cultura della solidarietà e alla difficoltà di gestire rapporti affettivi concorrenti in vista del rientro del bambino in famiglia.

Va segnalata la delicata attività svolta dalle procure presso i tribunali per i minorenni nei riguardi di minori vittime di violenze e maltrattamenti, in stretto collegamento con la procura ordinaria, titolare del procedimento penale contro l’autore delle violenze che non sia minore di età. Da non trascurare anche l’intervento della giustizia minorile in ordine all’evasione dell’obbligo scolastico, che ha dato luogo – come nel distretto di Palermo – a forme di collaborazione con il Provveditorato agli studi per un controllo capillare sui minori inadempienti e sui loro nuclei familiari, al fine di rimuovere le cause di dispersione scolastica e di evidenziare situazioni di rischio che superano le stesse problematiche della evasione dell’obbligo scolastico.

Infine va segnalato che il crescente numero di matrimoni fra italiani e cittadini stranieri ha reso più frequente l’applicazione delle convenzioni internazionali in materia di affidamento dei figli minori.

L A   G I U S T I Z I A   P E N A LE

Flussi quantitativi e dati statistici

Per una corretta analisi dello stato della giustizia penale, prima ancora di esaminare gli aspetti generali e poi quelli particolari, conviene avere conoscenza dei flussi quantitativi riguardanti i procedimenti penali, in relazione all’andamento della criminalità che ad essi dà origine, e la tipologia dei provvedimenti che li definiscono.

I dati statistici relativi ai procedimenti penali nel periodo 1° luglio 2001 – 30 giugno 2002 evidenziano una riduzione delle sopravvenienze rispetto al corrispondente periodo anteriore, essendo le stesse passate da 6.254.041 a 5.964.463. E’ così proseguita una linea di tendenza già emersa lo scorso anno. Per contro, risulta negativo il dato concernente i procedimenti definiti, che ha subito una consistente contrazione: da 6.223.066 al 30 giugno 2001 a 5.858.526 al 30 giugno 2002. Con la conseguenza che le pendenze totali hanno subìto un ulteriore incremento: 5.721.653 rispetto a 5.512.692 dell’anno precedente (+3,8%).

Si tratta di un dato nazionale che deve essere valutato con molta prudenza in quanto sconta anche situazioni emergenziali verificatesi a livello locale. L’esame delle relazioni dei Procuratori generali evidenzia che, a fronte di numerosi uffici con situazioni sostanzialmente analoghe all'anno precedente, si registrano anche dati incoraggianti in taluni importanti distretti, con pendenze in diminuzione rispetto al precedente periodo, per essere stati gli affari eliminati in numero superiore a quello (pur sempre cospicuo) degli affari sopravvenuti. Vi è chi comincia a parlare di "netto e progressivo miglioramento" (Palermo), col venir meno, in parte, delle deficienze e degli inconvenienti verificatisi negli anni precedenti, pur permanendo insoddisfacente la situazione complessiva.

Altri significativi elementi di valutazione si possono desumere dai dati riguardanti gli esiti dei procedimenti, con la relativa tipologia, portati alla cognizione del giudice, limitatamente tuttavia alle fasi delle indagini preliminari e del giudizio di primo grado (mancano quelli relativi all’appello, mentre per il giudizio di cassazione se ne riferirà allorché si parlerà di tale organo). Emerge da tali dati che, nel periodo considerato, presso gli uffici del GIP si sono avuti 2.015.355 decreti di archiviazione (-6,20%) e 8.936 sentenze di non luogo a procedere (-14,77%). Di contro si sono avuti 28.869 decreti che dispongono il giudizio (-3,80%), 60.680 decreti di condanna divenuti esecutivi (-17,60%), 12.394 sentenze a seguito di giudizio abbreviato (+20,84%) e 27.625 sentenze di patteggiamento (+6,72%). Presso i tribunali, invece, si sono avute 55.666 sentenze di proscioglimento e assoluzione (-6,62%), 9.253 sentenze promiscue (-18,04%) e 146.329 sentenze di condanna, di cui 51.666 di patteggiamento (+7,02%).

Complessivamente, nei due uffici, i procedimenti esitati nei quali è stata esercitata l’azione penale sono stati 543.200, mentre le sentenze di non luogo a procedere, di proscioglimento e di assoluzione sono state 64.602 (11,89%). Tenuto conto tuttavia che taluni esiti non sono rigorosamente classificati come condanne o come proscioglimenti (sentenze promiscue e sentenze pronunciate a conclusione di giudizio abbreviato), il rapporto percentuale fra le seconde ed i primi può ritenersi attestato intorno al 15%. Come si vede – e ove si consideri che tra i proscioglimenti vengono conteggiate anche le sentenze applicative di una causa di estinzione del reato o della depenalizzazione – una percentuale del tutto fisiologica, che dimostra e conferma l’esercizio prudente dell’azione penale. A questi dati vanno aggiunti gli esiti dei giudizi nelle successive fasi d’impugnazione, spesso conseguenti a eventi maturati solo nel prosieguo del giudizio.

Merita piuttosto di essere segnalato il generalizzato decremento di produttività che tali dati evidenziano, con punte particolarmente significative per i decreti di condanna divenuti esecutivi (-17,60%) e per le sentenze promiscue (-18,04%). Relativamente ai primi, poiché il dato statistico prende in considerazione i soli decreti divenuti esecutivi, cioè quelli per i quali non vi è stata opposizione da parte dell’imputato, tale contrazione potrebbe trarre origine più che da un minor ricorso a siffatto tipo di procedimento da parte dell’autorità giudiziaria, da un più esteso rifiuto dello stesso ad opera della parte privata, che si manifesta con l’opposizione.

Consistente è, invece, l’incremento dei procedimenti definiti con il giudizio abbreviato (+20,84%) e con il patteggiamento (+6,72%) davanti al GIP; ove si tenga conto anche dei procedimenti definiti con quest’ultimo rito davanti al tribunale, si ha un dato particolarmente significativo: 91.685 procedimenti (pari al 14,69% di quelli nei quali è stata esercitata l’azione penale) sono stati definiti con tali riti speciali. E’ ancora poco per sperare che il loro utilizzo possa dare un contributo decisivo alla risoluzione dei problemi derivanti dalla eccessiva durata dei processi. Perché il ricorso ad essi sia ulteriormente potenziato è necessario por mano a riforme legislative che ne agevolino la ulteriore diffusione. Non, forse, per quanto riguarda il giudizio abbreviato (che è stato già oggetto di una radicale ma discussa riforma con la legge 16 dicembre 1999 n. 479), della cui effettiva utilità da molti si dubita per le ragioni che saranno più oltre indicate e che comunque non sembra suscettibile di ulteriori interventi; ma piuttosto per quanto riguarda il patteggiamento, del quale, lasciando immutata l’attuale strutturazione procedimentale, potrebbe essere esteso l’ambito di operatività, come da più parti – e anche da questo Ufficio nelle precedenti relazioni - auspicato, mediante un ulteriore ampliamento del limite massimo di pena detentiva (attualmente di soli due anni) entro il quale può ad esso farsi ricorso. Tali auspici sono stati di recente accolti dal legislatore. La Commissione Giustizia della Camera dei deputati, infatti, il 3 luglio 2002 ha approvato in sede deliberante il d.d.l. n. 1488 (risultante dalla riunficazione di tre d.d.l.), il quale prevede il patteggiamento per pene fino a cinque anni di reclusione.

Quanto alla durata dei processi, i dati statistici elaborati dal Ministero della Giustizia evidenziano che, a fronte di una riduzione della durata media della fase del giudizio di merito, che per i tribunali è stata particolarmente rilevante, essendo passata da 371 a 322 giorni, vi è stato un consistente aumento della durata media della fase precedente. Tale incremento è dovuto, prevalentemente, alla dilatazione temporale della durata dei procedimenti davanti agli uffici del GIP (da 194 a 261 giorni), originata da una consistente riduzione dei procedimenti esauriti (-9,2%) e non compensata dalla contrazione delle sopravvenienze (-6,5%). Il che ha determinato, altresì, un incremento delle pendenze (del 27,6%).

Nell’insieme, ove si ipotizzi un procedimento che si snodi nelle fasi delle indagini preliminari, dell’udienza preliminare, del giudizio di primo grado in tribunale ed in quello di appello, la sua durata media è di 1509 giorni, rispetto ai 1490 giorni del periodo 1° luglio 2000 – 30 giugno 2001. I tempi effettivi sono ancora più lunghi. Quelli riferiti, infatti, tengono conto solo del lasso temporale che intercorre tra il momento in cui un procedimento è incardinato in un determinato ufficio e quello in cui viene adottato il provvedimento che definisce la relativa fase; non anche del tempo necessario perché il fascicolo pervenga al giudice della fase successiva.

I dati sull’attività del giudice di pace, per il limitato periodo preso in considerazione (il primo semestre del 2002; infatti è divenuto competente anche in campo penale dal 2 gennaio 2002), non consentono di esprimere alcuna seria valutazione. L’auspicio è che, una volta divenuto pienamente operativo, tale organo possa alleviare il lavoro dei giudici professionali e contribuire a ridurre la durata dei processi.

A) ASPETTI GENERALI

La perdurante crisi del processo penale

A distanza di un anno, sono ancora valide tutte le osservazioni e le considerazioni fatte nella relazione del 2002, al di là di quanto potrebbe desumersi dai dati statistici ora riportati - alcuni negativi, altri positivi, altri ancora poco significativi - tutti sostanzialmente confermativi della situazione precedente. In assenza di riforme di sistema, preannunciate ma non ancora approvate, è possibile anzi valutare meglio lo stato della giustizia penale ed esaminare il quadro generale e anche taluni aspetti particolari del diritto penale processuale e sostanziale.

Si era parlato, un anno fa, di processo malato, di crisi del processo. Questa certamente perdura. Si può anzi, in modo secco, affermare, che il processo penale oggi ancora non funziona.

Ormai tutti - studiosi, operatori di giustizia, parti private - sono d’accordo credo, su questa conclusione. Il susseguirsi, in questi ultimi anni, di riforme mal coordinate e prive di disegno unitario, ma soprattutto l’introduzione di un numero eccessivo di pretese garanzie, ha determinato una situazione alla quale occorre al più presto porre rimedio con riforme ispirate a esigenze di sistema, senza tener conto eccessivo di interessi di categoria e senza indulgere a compromessi o cedimenti.

L’introduzione del parametro costituzionale del giusto processo impone di modulare le riforme per assicurare il pieno rispetto del contraddittorio dinanzi ad un giudice imparziale tenendo conto dell’esigenza, di pari dignità costituzionale, di assicurarne la ragionevole durata. Il processo penale ha bisogno di garanzie, ma l’esigenza di rispettare i tempi di durata ragionevole impone di sfrondarlo da garanzie ridondanti. Il nostro processo penale è frutto di questa travagliata alternativa tra garanzie ed efficienza, che non ha ancora trovato il punto di equilibrio.

Nella nostra Costituzione i due principi fissati nell’art. 111 forniscono una chiara direttiva al legislatore ordinario su entrambi i versanti, imponendo di coordinarne e contemperarne le diverse finalità, ma tenendo presente che la ragionevole durata del processo non è solo una esigenza di sistema ma un diritto fondamentale del cittadino al pari di quello alle garanzie nel processo, per di più tutelabile in sede comunitaria e fonte di responsabilità per gli Stati membri dell’Unione europea. Questo potrebbe comportare il controllo di legittimità costituzionale delle leggi di garanzia se formulate in modo da impedire il rispetto dell’altro principio. Tutto ciò indurrebbe a escludere - ma il giudizio in proposito spetterà ovviamente alla Corte Costituzionale - che, dei due principi, l’uno sia immediatamente operativo e l’altro meramente programmatico. E tale prospettiva ha probabilmente indotto il legislatore a espandere le garanzie processuali, senza considerarne gli effetti sulla durata del processo. Certo è però che la Commissione europea, nel rilevare l’enorme numero di controversie proposte a causa della violazione del diritto fondamentale alla durata dei processi ci impone ora di adeguare il nostro ordinamento a tale esigenza e quindi di contemperare appunto i due su ricordati princìpi, al fine di evitare condanne comunitarie non più solo sui danni ai singoli ma per inottemperanza alla prescrizione di varare riforme adeguate di sistema che evitino ulteriori lesioni.

I problemi del processo penale. Le varie disfunzioni

Se il processo penale in Italia non funziona e se ha in tanti casi durata eccessiva, esistono evidentemente ragioni precise e bene individuabili.

Storicamente il processo penale, sotto qualsiasi latitudine, ha avuto sempre un centro unico: o il centro era l’investigazione (processo inquisitorio) o il centro era il dibattimento (processo accusatorio). Il nostro processo penale è un processo a più centri di gravità autonomi: l’indagine e il giudizio. Si tratta di una realtà davvero particolare, che produce effetti difficilmente comprensibili: gli atti di indagine, in generale, non valgono per il dibattimento (e questo è coerente con la logica di un processo accusatorio). Però, le garanzie del dibattimento e i criteri di valutazione della prova in esso operanti sono stati estesi dal dibattimento alle indagini preliminari (e questo è assolutamente dissonante con la logica accusatoria). L’indagine preliminare si sta progressivamente modellando sulle forme del giudizio. L’udienza preliminare si è, di fatto, sostanzialmente trasformata in un dibattimento anticipato e il decreto di rinvio a giudizio è, di fatto, diventato un giudizio di responsabilità sulla base dell’istruttoria compiuta.

Il principio del contraddittorio si è poi espanso ben oltre la previsione costituzionale. Esso si è pervasivamente insediato in ogni angolo del procedimento penale.

La logica che muove tale espansione sembra essere questa: il procedimento penale non viene più visto come una indagine in funzione di un giudizio, bensì come una serie di giudizi provvisori e parziali che anticipano il giudizio finale. Così abbiamo un giudizio sull’inazione (archiviazione), un giudizio sui tempi dell’azione, un giudizio sulle modalità dell’azione (misure cautelari personali e reali), un giudizio sulla completezza delle indagini e sul fondamento dell’azione (udienza preliminare). In questo modo, mentre l’indagine difensiva rimane un territorio riservato della difesa, l’indagine del pubblico ministero tende ad essere una indagine in contraddittorio con le parti e sotto il costante controllo del giudice. Tutto questo avrebbe senso se le prove raccolte nel corso dell’indagine valessero per il giudizio. Ma, come si è detto, questo non avviene nel nostro processo. Pertanto, l’indagine preliminare ha perso il suo significato tradizionale, sia nella prospettiva accusatoria, sia in quella inquisitoria. E’ una indagine ancora alla ricerca di un senso.

La sovrapposizione di indagine e giudizio, la confusione di strutture e funzioni è la inevitabile conseguenza di un processo a più centri. E’ necessario che il legislatore scelga un centro di gravità per il processo. Le scelte incompiute producono diseconomie e irrazionalità.

In particolare, esaminando le singole disfunzioni, si possono fare le seguenti considerazioni.

1) Per quanto riguarda la garanzia del contraddittorio, la Costituzione ne prescrive il rispetto nel giudizio e, comunque, nella formazione della prova. Nel nostro processo il contraddittorio si è esteso non solo dal giudizio all’inchiesta preliminare, come si è visto, ma anche dagli atti di prova a quasi tutti gli atti di indagine. Non solo. Il contraddittorio è stato inteso nella sua massima espansione concettuale, così da dar luogo quasi sempre ad un procedimento incidentale che può giungere fino in cassazione. Ora, è difficile immaginare come possa avere una ragionevole durata un processo in cui ogni atto può generare un microprocesso, che richiede avvisi, notifiche, discussioni, deliberazioni e consente ripetute impugnazioni. In questa prospettiva prevedere sospensive del procedimento di cognizione in attesa della definizione del procedimento incidentale costituirebbe un colpo esiziale alla ragionevole durata del processo.

Un recupero di efficienza del processo impone di porre un argine normativo alla proliferazione dei procedimenti incidentali, un filtro rigoroso alla loro ammissibilità, forme semplificate quanto alla decisione e una barriera di preclusioni alla loro impugnazione.

2) I riti differenziati sono stati ideati proprio per favorire l’efficienza del processo e accorciarne la durata. I dati statistici dianzi richiamati evidenziano che l’obbiettivo perseguito non è stato raggiunto; in ogni caso, ad esso certamente risponde il patteggiamento, ma è dubbio che vi risponda il giudizio abbreviato.

Invero, il principio di ragionevole durata del processo implica che si deflazioni il dibattimento senza però allungare l’indagine preliminare. Altrimenti, si determina soltanto una diversa allocazione dell’inefficienza.

L’indagine preliminare doveva avere la sola funzione di raccogliere le informazioni probatorie necessarie e sufficienti per decidere se andare a giudizio o archiviare. Essa era, appunto, preliminare nella funzione e nella struttura. I tempi legali dell’indagine erano commisurati a questo scopo. Ma un giudizio abbreviato su dati probatori incompleti non garantiva né il diritto dell’imputato ad un giusto processo, né il diritto della società ad un accertamento veridico del reato. Il giudizio abbreviato per funzionare postulava una completezza delle indagini. Di qui lo snaturamento dell’indagine preliminare: adesso ogni indagine, per qualsiasi reato, al fine di consentire il giudizio abbreviato, è diventata completa e capillare. Nel caso ciò non bastasse, una integrazione probatoria può avvenire nel corso del giudizio abbreviato stesso.

In questo modo tale giudizio è diventato un processo nel processo. Va aggiunto: un processo inquisitorio conficcato nel cuore del processo accusatorio.

Il giudizio abbreviato va, dunque, rimeditato, ponendosi anche il problema del suo mantimento nel vigente sistema processuale. Esso rompe il rapporto penalistico pena-reato perché consente enormi sconti di pena (fino a dieci anni) proprio nei casi di reati più gravi, senza che il giudice possa sindacare la congruità della pena rispetto al caso concreto. Inoltre, altera l’equilibrio tra le parti, dal momento che tale giudizio costituisce un diritto potestativo dell’imputato, cui il pubblico ministero non può opporsi. Non giova alla ragionevole durata del processo perché, se dà sollievo alla fase del dibattimento, appesantisce fortemente la fase delle indagini. E’ quanto si è verificato nel nostro "sistema giustizia". I dati statistici confermano tale valutazione: nell’ultimo periodo, a fronte di una riduzione di quarantanove giorni della durata media del giudizio di primo grado vi è stato un aumento della durata delle indagini preliminari e della fase davanti al giudice della udienza preliminare di settantasei giorni; il saldo, come si può constatare, è negativo in termini di "tempo" del processo.

Se poi si considera che il giudizio abbreviato viene chiesto dall’imputato nei casi in cui più alta è la probabilità di condanna, c’è da chiedersi se il costo non sia sproporzionato rispetto all’utile. Più funzionale agli scopi dianzi richiamati sarebbe un ampliamento dei limiti del patteggiamento. In tale direzione, come si è già detto, si sta opportunamente movendo il legislatore.

3) Le continue interferenze fra procedimenti incidentali e procedimento principale e tra questo e i procedimenti differenziati ha creato un groviglio di situazioni di incompatibilità del giudice che, a loro volta, alimentano nuovi procedimenti incidentali e nuove disfunzioni del procedimento principale. Non è razionale un modello di procedimento penale che genera incessantemente al proprio interno decine di situazioni di incompatibilità.

4) Il principio di garanzia ha portato ad una proliferazione di situazioni di inutilizzabilità di prove e di invalidità di atti. Il processo penale è ormai diventato un contorto e accidentato sentiero, disseminato di ostacoli.

Eppure, in una visione moderna del processo penale le forme processuali andrebbero tutelate non per il loro aspetto ritualistico, ma per la loro funzione obbiettiva. Dove l’atto non lede garanzie e raggiunge il suo scopo, la invalidità non dovrebbe operare.

Il principio costituzionale di ragionevole durata del processo dovrebbe in questo campo portare alla rielaborazione anche normativa della categoria delle invalidità, in modo da valorizzarne la dimensione funzionalistica e la lesività in concreto. Ad esempio, non credo sia davvero razionale che l’eventuale inosservanza del termine iugulatorio di dieci giorni per la trattazione e decisione dell’istanza di ammissione del patrocinio a spese dello Stato determini la nullità assoluta dell’intero processo, nullità che, ovviamente, verrà spesso dedotta solo in fase di ricorso per cassazione. A quest’ultimo proposito non può non rilevarsi che all’elevatezza degli ideali che ispirano la disciplina della difesa d’ufficio e del patrocinio dei non abbienti fa in generale riscontro, nella pratica, un notevole esborso a carico dell’erario, senza che i risultati – in termini di garanzia sostanziale ed effettiva del diritto di difesa – possano davvero definirsi soddisfacenti.

Nella stessa prospettiva occorrerebbe porre un freno alla proliferazione di forme innominate di inutilizzabilità, che hanno un effetto deleterio sulla capacità del processo di provare i fatti.

5) La tensione tra i principi costituzionali garanzie-ragionevole durata del processo trova il suo epicentro nel dibattimento. In via generale, può osservarsi che il principio della ragionevole durata del processo dovrebbe portare anche ad una più rigorosa deontologia dei comportamenti processuali, che vieti pratiche ostruzionistiche: poteri e garanzie devono servire nel processo e per il processo, non contro il processo. Spesso si ascoltano nei dibattimenti, da parte del P.M., requisitorie che vanno al di là delle esigenze della discussione o, da parte della difesa, prospettazioni di eccezioni o richieste manifestamente pretestuose e consapevolmente destinate a seminare ragioni di impugnazione, per dilatare la durata del giudizio.

La struttura portante del nostro processo è segnata dal principio della discontinuità del dibattimento rispetto alle indagini preliminari. Le prove raccolte nell’indagine preliminare non valgono per il dibattimento. Qui tutto deve ricominciare daccapo.

Al riguardo è da dire che la strada seguita dal legislatore ordinario, mentre è autorizzata (ma non imposta) dal principio costituzionale del contraddittorio, sembra però poco consonante col principio di ragionevole durata.

Invero, la scelta di azzerare le prove dichiarative precedentemente raccolte è una scelta radicale, che è comune a pochi ordinamenti processuali nel mondo e che, comunque, destina il processo a tempi inusitatamente lunghi. Non si comprende davvero a cosa serva una indagine preliminare presidiata ad ogni passo da garanzie, se poi nulla di quello che vi è stato raccolto può valere come prova nel dibattimento.

La prova dichiarativa e il diritto al silenzio dell’imputato andrebbero ripensati. La distinzione tra dichiarazioni sul fatto proprio e dichiarazioni sul fatto altrui, in astratto chiara, in concreto è sfuggente e dà luogo a conflitti endoprocessuali, con problemi di inutilizzabilità che si possono trascinare fino in cassazione.

Probabilmente è la logica del giudizio penale che è entrata in crisi. Libero convincimento del giudice e motivazione delle sentenze non sono più sentiti come garanzie di un corretto giudizio. Questa sfiducia nel giudice affiora sempre più nella legislazione processuale, che tende a chiudere gli spazi di discrezionalità decisoria. In questa prospettiva vanno lette quelle disposizioni normative che fissano un metodo legale di valutazione probatoria, o prevedono casi di inutilizzabilità della prova.

6) Altro momento critico del nostro processo è il regime delle impugnazioni. La logica del codice è quella del controllo totale: ogni provvedimento del giudice o anche del pubblico ministero deve essere sottoposto a controllo. In questo modo, accanto ai tradizionali mezzi di impugnazione nei confronti delle sentenze, sono germinate numerose forme di riesame, opposizione, reclami, che danno luogo a procedimenti in camera di consiglio, che a loro volta innescano un regime di impugnazione. Questo sistema certamente non giova ad un obbiettivo di ragionevole durata del processo. Ma appare anche dissonante con il modello di processo che il legislatore ha in mente.

Innanzitutto, l’idea che la sentenza di secondo grado sia più "giusta" (cioè, contenga un accertamento più veridico) di quella di primo grado è un postulato normativo, ma non ha alcuna evidenza logica. Inoltre, allorché i due accertamenti sono radicalmente incompatibili, è evidente lo sconcerto dell’opinione pubblica e la sfiducia nell’operato dei giudici, anche se rientra nella fisiologia dei sistemi improntati al principio del doppio grado di merito.

Tale sistema di controlli progressivi è coerente con un modello di accertamento del fatto compiuto unilateralmente da poteri pubblici. Ma non appare più coerente in un processo di parti, in cui la ricostruzione del fatto avviene attraverso apporti informativi delle parti in contraddittorio.

Le impugnazioni vanno riviste sotto una triplice direttiva:

a) limitazione della legittimazione ad impugnare gli atti del procedimento principale di cognizione;

b) limitazione dei motivi di impugnazione, evitando in particolare l’automatismo processuale per cui ogni eccezione non accolta diventa motivo di impugnazione; in questa prospettiva potrebbe essere affrontato anche il problema delle impugnazioni del pubblico ministero, escludendo dalle censure proponibili quelle incidenti direttamente o indirettamente sul trattamento sanzionatorio o relative ai c.d. benefici di legge;

c) limitazione dei provvedimenti impugnabili, con riguardo soprattutto a quei provvedimenti endoprocessuali che non incidono sui diritti di libertà e che hanno un breve respiro temporale.

Questa rapida ricognizione dei molteplici problemi del processo penale ci riporta al punto di origine: occorre trovare una mediazione fra i principi di garanzia e di ragionevole durata, i quali invece ora operano come vettori di forze in direzioni opposte.

Se non si danno tempi ragionevoli al processo, la funzione giurisdizionale lavora a vuoto. In questo modo, accanto al mistero del processo, si crea il paradosso del processo: da un lato, il processo viene caricato di sempre più funzioni (pensiamo, per esempio, alla sempre più espansa funzione del processo diretta a colpire la dimensione economica del reato attraverso la confisca), dall’altro lato, esso si dimostra sempre meno in grado di assolvere le sue funzioni tradizionali (funzione di accertamento del reato e di adeguamento della pena alla colpevolezza). Non è un caso che la valutazione della personalità del reo e la reale determinazione della pena da espiare stiano lentamente scivolando via dal processo di cognizione verso la fase esecutiva. Allo stesso modo non sorprende la tendenza del processo di cognizione a delegare, per così dire, al procedimento di prevenzione l’accertamento di tutto ciò che attiene al contesto patrimoniale dell’indiziato.

Davvero spinoso è il problema delle garanzie. Che il processo penale soffrisse di un deficit di garanzie è una constatazione incontroversa. Anzi, fu proprio tale constatazione il principale impulso alla codificazione di un nuovo processo penale. Ma quello che va sottolineato è che questa spinta alle garanzie non risponde ad un progetto coerente di modello processuale. Ci sono garanzie tipiche del processo inquisitorio (in particolare, quelle attinenti alla fase delle indagini) che non valgono per il processo accusatorio. Il nostro legislatore sembra optare per quest’ultimo modello, ma poi vi innesta istituti e garanzie del primo.

Occorre essere consapevoli che in questa sovrapposizione di garanzie si nasconde un rischio. Poiché un processo ipergarantito è un processo ipercostoso, cui possono accedere in pochi, il rischio è che all’interno delle strutture di un processo apparentemente unitario vengano nella prassi a crearsi due tipi empirici di processo penale: quello più garantito per chi può permetterselo e quello meno garantito per chi non può permetterselo. Non è senza ragione che dalle relazioni dei Procuratori generali risulta assai limitata l'applicazione della legge n. 397 del 2000 sulle indagini difensive. La principale ragione dello scarso impiego dei nuovi strumenti è, infatti, individuata proprio negli alti costi. E’ difficile pensare che un siffatto processo possa definirsi giusto processo.

I problemi del diritto penale sostanziale

Una giustizia migliore implica non solo un processo più giusto, ma anche un diritto penale più giusto. Un giusto processo che applichi un diritto avvertito come irrazionale o iniquo dalla collettività non rende credibile la giustizia. Così come non rende più credibile la giustizia un diritto penale aderente alle effettive esigenze di difesa della collettività e condiviso, ma applicato in un processo penale sperequato e imprevedibile. Il diritto e il processo penale devono ottenere il consenso della collettività, altrimenti l’amministrazione della giustizia è destinata alla ineffettività; anzi, finisce col generare conflittualità sociale, anziché risolverla.

La giustizia penale oggi deve fronteggiare non solo una sfiducia nel processo ma, prima ancora, una sfiducia nel diritto penale, che è ridondante di fattispecie, le quali poi sovraccaricano il processo penale, inceppandone i meccanismi perché troppo numerose e di difficile accertamento. E l’inefficienza del processo penale rende inefficace il diritto penale; anche nei casi in cui una risposta giudiziaria è fornita alla collettività in tempi ragionevoli.

Abbiamo un codice penale fermo a settanta anni fa (al riguardo è assai viva l’attesa per la conclusione dei lavori dell’apposita commissione ministeriale incaricata nel novembre del 2001 di predisporre un progetto organico di riforma di tale codice) e una legislazione penale complementare in continua espansione.

Nelle società dinamiche come la nostra i beni e i valori subiscono continui mutamenti nella coscienza sociale, che crea nuovi valori e ne declassa altri tradizionali. Il diritto penale deve sapere registrare tali evoluzioni, senza restare custode ostinato del passato.

Nella società contemporanea è cresciuta l’insicurezza e si moltiplicano sia le occasioni, sia il tipo di aggressione alla nostra sfera di libertà. Sono in crisi la famiglia, la scuola, l’etica sociale. Per fronteggiare questa realtà la politica criminale produce incessantemente nuove fattispecie penali.

Tutto questo rischia di creare un vistoso cambiamento nelle strutture del diritto penale. Non più poche fattispecie di reato che rispecchiano condotte ben definite e realmente temibili, ma una proliferazione di ipotesi di reato non riconducibili a sistema. Il diritto penale specialistico sta soverchiando il diritto penale del codice. In effetti, il diritto penale non è più un sistema. I principi generali si flettono sotto la forza d’urto dei diritti speciali.

L’inflazione di norme penali porta, a lungo andare, ad una perdita di autorità delle stesse. E’ illusorio pensare che tutti i problemi possano essere risolti con leggi penali. Occorre comunque considerare che queste non sono a costo zero. Esse hanno costi di attuazione. Basta pensare all’impatto sulle strutture investigative e processuali. Se non si affrontano questi costi, le leggi penali rimangono sulla carta, si riducono a legislazione simbolica. L’ampliamento dell’area della criminalizzazione comporta un’ulteriore conseguenza. In passato il diritto penale rispecchiava una criminalità in qualche modo omogenea. Ora, invece, all’interno della nostra società si sono venute a formare aree criminologiche sempre più diversificate.

Accanto alla criminalità tradizionale delle figure di reato contemplate dal codice penale (tra esse compresi anche i c.d. reati bagatellari), prendono consistenza figure minori di illecito, che danno vita alla sempre più vasta area della criminalità c.d. da strada.

C’è poi l’area, non meno temibile e pervasiva, della criminalità economica, che comprende tutto il settore dei reati fiscali, societari e fallimentari.

C’è infine una terza area, quella della criminalità organizzata. In una società ben ordinata essa dovrebbe rappresentare un fenomeno marginale. Invece, essa è diventata un’area invasiva, che paradossalmente rappresenta, sotto il profilo criminologico, un’area di raccordo fra le prime due: unisce violenza e frode, attinge uomini dalla prima area e riversa i profitti del crimine nella seconda.

Di fronte a simili fenomeni criminologici, nuovi e differenziati, il diritto penale è chiamato a dare una risposta razionale e selettiva, orientata a scopi di tutela della sicurezza della collettività, ma anche a finalità di recupero sociale.

In questa prospettiva appare forse preferibile perseguire i princìpi della certezza e della prontezza della sanzione piuttosto che quello di una severità indifferenziata.

Allo stesso modo non è pensabile che la risposta ai gravi fenomeni del nostro tempo sia data solo dal diritto penale. Il diritto penale non può tutto, anzi a volte può davvero poco. Appare pertanto opportuno, in aree determinate, un agire integrato di strumenti penalistici e di strumenti civilistici e amministrativi, purché nel loro insieme rispondano a criteri di efficacia e di proporzionalità. Rincresce, per esempio, che la prassi abbia finora poco valorizzato uno strumento normativo incisivo come la responsabilità amministrativa delle persone giuridiche.

Questo diritto penale disgregato provoca scetticismo e produce inefficienza e incertezza. ( da www.italiapuntodoc.it )