Apertura dell’ Anno Giudiziario della Corte dei conti

Ancora troppi sprechi nella Pubblica Amministrazione

Necessarie riforme e  maggiori controlli

La Relazione del Procuratore Generale

 

La Corte dei conti ha inaugurato il nuovo anno giudiziario con la relazione del Procuratore Generale sulla attività svolta nell’anno precedente. Un appuntamento che tradizionalmente serve alla Magistratura contabile per tirare le somme non solo del proprio operato, quanto soprattutto di quanto è emerso dalla attività di un anno di controllo ed esercizio della giurisdizione. Ne esce anche quest’anno una panoramica a 360° sulla Pubblica Amministrazione, i suoi risultati, i suoi progressi, ma soprattutto ancora i suoi difetti. La parola “sprechi” è ancora quella che ricorre più spesso nella relazione. Ma il Procuratore Generale Vincenzo Apicella parte da un quadro non esaltante per chiedere che si acceleri sulle riforme, che non si perda di vista la centralità dello Stato e dei controlli anche sulla via del federalismo, che si riconosca come ancor più necessario, nella nuova architettura dello Stato. L’esigenza di un forte controllo di legalità è sentita come garanzia  per tutti. Lotta all’evasione, la spesa per le pensioni, l’abuso dei contratti di consulenza sono altri punti focali della relazione.

 

Corte dei conti

 

Inaugurazione dell’anno giudiziario 2003-02-03 Relazione del Procuratore Generale

dott. Vincenzo Apicella

 

Roma, 30 Gennaio 2003

 

1. Premessa.

Il tema obbligato di questo discorso di inaugurazione di anno giudiziario non può essere che quello dello "stato" della Corte dei conti nell'attuale assetto del nostro Ordinamento, così come questo, più o meno rapidamente, più o meno ordinatamente, sta trasformandosi sotto la spinta di fenomeni evolutivi di natura non solo storica, sociale e politica, ma anche a causa di contingenti necessità economico-finanziarie. A ciò vanno aggiunti gli inevitabili condizionamenti derivanti dai rapporti internazionali, siano essi connessi agli impegni europei, ovvero addirittura riferibili al contesto mondiale.

In tale moto di trasformazione, la posizione del nostro Istituto è segnata dal fatto che esso è stato pensato e costruito dalla Costituzione, e dalle precedenti e successive leggi ordinarie, come un organo che è posto a garanzia del corretto svolgimento dell'attività finanziaria dei pubblici poteri, di cui, però, deve di necessità seguire le articolazioni e l'evoluzione, senza condizionarne le scelte discrezionali: perché la Corte non è mai stata, né ha mai voluto essere, e neppure sarebbe mai potuta essere, un "potere", ma semplicemente uno strumento posto al "servizio" della Repubblica e per la Repubblica, beninteso nelle sue varie articolazioni, così come, del resto, sancito dalla collocazione degli artt. 100 e 103 della Costituzione e non negato dal successivo titolo V, recentemente novellato. Status, questo, altrettanto razionale quanto onorifico, che la magistratura della Corte ha l'orgoglio e la responsabilità di rivestire.

Trattasi di un compito difficile, spesso ingrato e talvolta incompreso, ma comunque indispensabile in un assetto democratico della gestione politico-amministrativa, quell'assetto che, tra l'altro, ha come esigenza la trasparenza dei conti e la regolarità della spesa pubblica, a tutela, in definitiva, non meno del cittadino contribuente che di quella che i Romani icasticamente definivano "salus rei publicae".

Così lo scorso anno indicai, quale caposaldo del mutamento strutturale che si stava operando, l'introduzione dell'EURO in Europa, nell'inquietante scenario costituito dalle minacce planetarie del terrorismo internazionale.

Ora, a distanza di dodici mesi, debbo rilevare che tale quadro di fondo si è evoluto, mostrando peraltro nuovi e non sempre prevedibili problemi e non offrendo ragioni per ritenere superate le già sorte apprensioni.

In più, nell'ambito internazionale, si sono accentuate le difficoltà economiche che hanno influito pesantemente sulla finanza nazionale, aggravando le già esistenti difficoltà di bilancio, complicando il corso di pur necessarie riforme e intralciando la proposizione di iniziative tese a promuovere lo sviluppo economico. Da qui sorge la necessità di una più stretta vigilanza sulla legalità e sull'efficienza della spesa pubblica, nell'intento, più che mai da perseguire, di eliminare disutilità e sprechi.

2. - Concetto, natura e necessità del controllo.

Nel riprendere, quindi, un pensiero da me espresso nel discorso di inaugurazione dell'anno giudiziario 2000, sento il dovere qui di ribadire che sarebbe pericoloso e irrazionale indebolire ulteriormente il controllo di legalità, da qualsiasi organo esso possa, o debba, essere effettuato, a totale vantaggio di quel tipo di controllo che abbia esclusivamente come oggetto i risultati. Del resto, sono ugualmente convinto che altrettanto esiziale sarebbe rinunciare a quest'ultimo, per affermare l'esclusività del primo. I due tipi di controllo, infatti, vanno coniugati e coordinati, in quanto, pur collocandosi su piani diversi e quindi rispondendo a diverse esigenze, sono, tuttavia, ambedue tesi alla realizzazione del "buon governo", aspirazione non utopica, questa, di tutti i cittadini di buona volontà.

Orbene, in misura e con effetti diversi, la Costituzione della Repubblica affida buona parte di tali strumenti di controllo alla Corte dei conti, unitamente a quelli attribuiti ad altri organi, interni ed esterni, centrali e decentrati, statali e locali, con i quali tende a formare "sistema".

Ancora recentemente, l'idea della "necessità" di tali mezzi di garanzia, se non negata nel suo fondamento concettuale, è stata, di fatto, affievolita da moderne tendenze intese e a relegare il controllo tra le procedure fortemente sospette di formalismo e, quindi, di per sé, oltre che inutili, normalmente causa di ritardo e di appesantimento: come tali, quanto meno da restringere in un ruolo secondario e, in molti casi, eventuale.

Con soddisfazione rilevo che, negli ultimi anni, tale pericoloso equivoco trova sempre meno sostenitori e, come è giusto, il discorso si è indirizzato non sul "se", ma sul "come", sul "quando", sul "che cosa" e sul "da chi" il controllo debba essere svolto.

Questo ripensamento sembra aver trovato occasione e conferme in molteplici esperienze vissute dai rapporti giuridici e dalla vita economica nazionale, non solo nel settore pubblico, ma anche in quello privato, esperienze che hanno dimostrato il grave pericolo e i notevoli danni che può determinare la carenza o l'insufficienza di strumenti di controllo. In campo nazionale, mi basta citare i frequenti e gravi casi di inquinamento ambientale, dovuti a carenza di controlli. In campo internazionale, poi, mi è sufficiente ricordare che la crisi di grandi gruppi economici multinazionali di oltre oceano, fonte non solo di scandalo, ma anche di gravissimo pregiudizio per i cittadini e per le istituzioni e, per la loro dimensione ed estensione, per la stessa economia di più Stati, ha trovato anch'essa la sua causa nella incongruità e insufficienza di controlli.

La materia, certamente, merita un momento di attenta riflessione e, in ogni caso, va coordinata con quella della responsabilità. Ritengo che non sia possibile, e mai forse lo è stato, parlare di un controllo di tipo generale, da adattare genericamente, con modalità identiche, a tutte le amministrazioni. Più che mai, invece, occorrerà oggi parlare piuttosto di più tipi di controllo, tipologicamente e strutturalmente diversificati, ciascuno con caratteristiche proprie ed esclusive, cadenzati e modulati in relazione alla natura e alle funzioni attribuite ai diversi uffici ed enti gestori di denaro pubblico, nonché alla diversa specificità degli atti da essi emanati. In definitiva, l'attuale momento di conduzione della pubblica finanza impone un sistema di controlli, che siano previsti e foggiati sulla base di criteri di distinzione orizzontale (secondo il momento della produzione dell'atto o dell'esaurimento del comportamento) e verticale (in relazione alla collocazione politico-funzionale dell'ufficio e dell'ente).

Il discorso diventa più difficile ove lo si incentri sulle connotazioni e sui contenuti di questi nuovi tipi di controllo. I punti di vista, al riguardo, sono ancora molteplici. Così, da un lato, si è sentito parlare di "ricerca dei controlli perduti", quasi fosse possibile, in materia, una sorta di restaurazione, mentre, dall'altro, si è cercato di annacquarne il concetto attribuendo al controllo la natura di semplice consulenza.

E' ben nota la posizione della Corte in proposito: essa, per la parte che la riguarda, ritiene di non dover svolgere un controllo-conoscenza, e neppure un controllo-consulenza, ma un controllo-collaborazione, nel senso che la sua attività di verifica non può che essere diretta a suscitare processi di autocorrezione di modelli organizzativi e di moduli operativi non idonei sotto il profilo della regolarità e contemporaneamente incongrui e diseconomici sotto quello dei risultati. Tale tipo di controllo costituisce, poi, una garanzia - e non è cosa da poco - per gli elettori e per gli organi che li rappresentano, anche a tutela delle minoranze, a tutto vantaggio di quel sereno confronto dialettico che sta alla base del sistema democratico.

3. - In particolare: il controllo nella prospettiva di un assetto federalista della Repubblica.

Nell'ambito di questa concezione, e per la realizzazione di tale disegno garantistico, si inseriscono, oggi, le funzioni della Corte dei conti, che, almeno a partire dalla riforma introdotta dai provvedimenti normativi degli anni 1994-1996 e, ancor di più, dalla recente revisione del titolo V della Costituzione, si muovono, con aggiornate connotazioni, verso una prospettiva regionalistica.

Sul punto, non posso che ribadire il concetto espresso dal Presidente della Corte dei conti Staderini nella prolusione pronunciata nelle recenti celebrazioni del 140° anniversario dell'Istituto, là dove ha affermato "che la Corte è l'organo dello Stato-comunità "naturalmente" chiamato ad operare come strumento essenziale per l'attuazione del coordinamento della finanza pubblica predicato dal nuovo art. 117 della Costituzione e per la verifica della corretta applicazione dei meccanismi che presiedono al funzionamento del c.d. federalismo solidale consacrato nella nuova formulazione dell'art. 119".

Tutto ciò corrisponde, del resto, a quanto da me già accennato in sede di inaugurazione dell'anno giudiziario 2002, dove rilevai che l'art. 117 novellato della stessa Carta fondamentale deve essere interpretato partendo dal non intaccato, e credo non modificabile, principio fissato dall'art. 5 della Costituzione, nel punto in cui sancisce che "la Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali" e "adegua i principi e i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento". A ciò si aggiunge l'esigenza di attuare il coordinamento della finanza pubblica.

Nella stessa occasione, espressi l'avviso che la Corte dei conti, nel suo articolarsi strutturale e funzionale in attività di controllo, di referto e giudiziale, anche e specialmente in forma decentrata, lungi dall'atteggiarsi a "longa manus" del potere centrale, fosse chiamata a svolgere, in modo assolutamente neutrale e con finalità collaborativa, un compito di raccordo e, in un certo senso, di cerniera, tra le autonomie territoriali e la potestà centrale legislativa e politica del Parlamento nazionale. Sul punto, lo stesso Parlamento nazionale è oggi impegnato nell'esame di un disegno di legge governativo. Per le evidenti ragioni di correttezza che il mio Ufficio mi impone, sulle proposte in esso contenute non intendo esprimere alcun avviso, anche perché, su di esso, la Corte ha recentemente reso, per obbligo istituzionale, il suo parere.

Nella logica degli stessi principi che ho ricordato appaiono inserirsi, peraltro, alcune disposizioni della legge finanziaria per il 2003 e, più precisamente, quelle dell'art. 23, comma 1, e comma 5, nei punti in cui si prevedono comunicazioni ad organi della Corte, in materia di ripartizione di uno speciale fondo destinato a far fronte a sopravvenute maggiori esigenze di spesa e in materia di ricorso allo strumento della trattativa privata nell'attività contrattuale di amministrazioni pubbliche.

Ancora più significativa ed incisiva è la disposizione dell'art. 30, comma 15, che attribuisce alle Sezioni giurisdizionali regionali del nostro Istituto una funzione sanzionatoria, nei confronti di amministratori di enti territoriali nell'ipotesi di indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, in violazione dell'art. 119 della Costituzione. Di questa importantissima norma parlerò più avanti, sotto un diverso profilo.

4. - Lo "stato" delle pubbliche amministrazioni, come appare dai dati emergenti dall'attività della Corte dei conti.

Dai dati non solo statistici emergenti dall'esercizio delle funzioni di perseguimento di responsabilità amministrative, ma anche dalle funzioni di controllo, ambedue affidate alla Corte dei conti, possono trarsi elementi significativi sullo "stato" delle pubbliche amministrazioni, e ciò sia per quanto riguarda il livello di efficienza, sia per quanto attiene alla rispondenza delle loro strutture e delle loro procedure alle scelte dei legislatori e all'attività di attuazione delle prescrizioni poste in essere dagli amministratori. Ancor di più, questo "stato" di funzionalità può essere riguardato secondo il metro delle aspettative dei cittadini.

Partirò da quest'angolo di visuale.

I cittadini vogliono che l'apparato pubblico garantisca il corretto impiego delle risorse della collettività, cioè dei contribuenti, in definitiva di quelle di tutti, ma non inceppi il libero esercizio delle iniziative dei privati, cioè di quelle di ciascuno.

In concreto, i cittadini ambiscono che i beni essenziali della vita, in quanto generali e in quanto perciò indivisibili, siano assicurati, dalla produzione alla distribuzione e al consumo, al livello massimo possibile; lo siano, in ispecie, attraverso l'attività delle pubbliche amministrazioni, con efficienza, equilibrio e giustizia, e che ciò avvenga, data la naturale e spesso eccezionale limitatezza dei mezzi finanziari, senza sprechi.

Orbene, senza indugiare in dettagli, e, specialmente, per evitare di sconfinare in un tema che si discosta dalla natura e dalla ragione di questa prolusione, dirò che l'analisi dei dati concernenti il quadro dei risultati delle funzioni di controllo e di giurisdizione della Corte mostrano, non solo oggi, - ma, direi, da oltre un quarantennio - la diffusa presenza, nella macchina burocratica pubblica, ed anche nel tessuto normativo, di inadeguatezze e di insufficienze, di lacune e di omissioni, di errori e di disattenzioni, di lentezze e di ritardi, che, alla fine, producono risultati deludenti in relazione ai fini voluti: ciò non solo con riferimento ai programmi sotto l'aspetto politico, ma anche, sotto quello finanziario, rispetto all'utilizzazione del pubblico denaro, con la conseguenza del verificarsi di quegli sprechi cui ho accennato e che sono, di volta in volta, frammentati o concentrati, ma in ogni caso ingenti. Su questo fenomeno mi sono spesso soffermato nei discorsi pubblici, connessi alla mia funzione, degli ultimi tre anni.

Un particolare tipo di "spreco", è quello nascente dall'evasione dalle imposte da parte di grandi contribuenti, la cui allarmante entità è stata di recente denunciata dal SECIT, che ne ha indicato la causa nelle lungaggini burocratiche, nelle notifiche, nelle difficoltà di riscossione, nel contenzioso lungo e farraginoso e nei tempi di lavorazione degli accertamenti. E' evidente che, al riguardo, è urgente adottare rimedi, anche per un doveroso rispetto verso i cittadini che compiono fedelmente, e anche con sacrificio, i loro obblighi di contribuenti.

Mi piace qui ricordare che, proprio recentemente, quello degli sprechi è stato uno dei temi maggiormente ripresi dalla scienza aziendalistica. Così, in tale settore, c'è stato chi ha analizzato le cause di tale costosa degenerazione delle gestioni e ne ha teorizzato modalità e rimedi. Personalmente, vedo un preciso parallelismo tra i fenomeni di spreco rilevabili nel campo privato e quelli, ben maggiori, evidenziabili nel settore pubblico, specie con riferimento alle cause che li determinano, che, con analoga tipologia, sono per lo più connesse a troppo lunghe "attese" improduttive, a ripartizioni irrazionali di competenza, a procedure inutili e troppo costose, a sovrapposizioni di normative, a duplicazioni di interventi operativi, a trascuratezze nell'acquisizione delle entrate e nella riscossione dei crediti. Tutto questo origina spesso una sorta di "rifiuto" della vita pubblica e privata della Nazione ad accettare, o ad assorbire, e quindi a rispettare, le regole ad essa imposte e ciò, per citare un passo famoso del Manzoni, "per la resistenza delle cose stesse".

Ciò nonostante la riforma introdotta negli anni novanta e malgrado il proficuo e intelligente lavoro di alcune strutture di vigilanza e di garanzia, quali la Ragioneria Generale dello Stato, l'Autorità per la vigilanza sui LL.PP. e il SECIT. può dirsi che sia mancata l'attenzione di politici e l'impegno di molti amministratori, come neppure sono mancate le riforme. Sul punto, mi riservo di formulare osservazioni sugli effetti di queste ultime in quella che, per la materia, è la sede più adatta: il giudizio sul rendiconto generale dello Stato per il 2002, che si terrà nel prossimo giugno.

Qui mi limiterò a dire che la validità del processo di privatizzazione di alcune funzioni pubbliche dovrà essere verificato, oltre che sulla base dei risultati, anche secondo le modalità, che dovranno essere giuste e appropriate, dei controlli e della responsabilità degli amministratori.

All'inizio di quest'anno è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale la direttiva firmata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in data 8.11.2002, per la direzione strategica per l'attività amministrativa e la gestione per il 2003. Essa, appare ispirata a criteri di pragmatica concretezza, specie per quanto riguarda la finalità di semplificazione, l'intento di potenziare la digitalizzazione delle amministrazioni, la cura rivolta ad assicurare il contenimento e la razionalizzazione della spesa e la qualità dei servizi, nonché l'adozione di più efficaci sistemi di valutazione dei dirigenti.

Solo il tempo potrà dire se tale direttiva possa determinare quella svolta decisiva che da tanto si attende. Essa, in ogni caso, potrà servire da stimolo per un più generale sforzo delle istituzioni inteso a semplificare e coordinare le norme vigenti, a riordinare le amministrazioni e, contemporaneamente, a vigilare sul corretto svolgimento delle attività economiche. Ciò richiederà molto tempo, ma è pur necessario cominciare, e lo si può fare con paziente e mirata opera di bonifica della giungla normativa e, appunto come la predetta direttiva si propone di fare, con un radicale intervento sul modo di operare degli uffici.

Passo ora ad esporre gli aspetti salienti dell'attività svolta nell'anno 2002, da diversi uffici e Sezioni della Corte.

5. - L'attività di controllo, di referto e consultiva della Corte dei conti nell'anno 2002.

L'attività di controllo, di referto e consultiva della Corte dei conti, anche nell'anno 2002, è stata assai intensa e si è svolta, con la silenziosa operosità di sempre, in un contesto reso difficile dal momento di transizione che l'Ordinamento sta attraversando. In estrema sintesi, nel rinviare alle cifre esposte nei quadri sinottici allegati al testo scritto di questo mio discorso, ritengo di indicare gli aspetti giuridicamente e funzionalmente più significativi di tali attività.

a)     Le Sezioni Riunite in sede di controllo e di referto.

Assai qualificata è stata, nell'anno 2002, la loro attività, in materia di giudizio sui rendiconti generali dello Stato e di alcune regioni e province, nelle relazioni sul costo del lavoro pubblico e nelle relative certificazioni, in materia di referti speciali, nonché in occasione di audizioni parlamentari e nella stesura delle relazioni "sulla tipologia delle coperture e delle tecniche di quantificazione degli oneri delle leggi pubblicate nei vari quadrimestri".

Queste ultime relazioni, dette ellitticamente "quadrimestrali", stanno assumendo, nel tempo, un'importanza sempre maggiore, in quanto, entro i limiti ad esse assegnati, continuano a rappresentare oggi uno dei pochi, sicuri punti di riferimento per la tenuta degli equilibri di bilancio e per il rispetto dell'art. 81 della Costituzione.

b) L'attività delle Sezioni centrali di controllo di legittimità e del controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato.

Nell'ambito dei compiti indicati dalla legge, vasta e variegata è stata l'attività di tali Sezioni, così come risulta ampiamente dai quadri allegati anch'essi al testo scritto. Non potendo qui dilungarmi nel dettaglio, ritengo però opportuno segnalare che, nel 2002, sono stati effettuati controlli su ben 126 atti del Governo, tutti su materie di grande interesse giuridico e sociale e che la Sezione di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato, tra l'altro, ha effettuato un attento monitoraggio sulle gestioni più importanti e ha trasmesso al Parlamento 26 relazioni.

c) L'attività della Sezione di controllo sugli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

L'attività della Sezione controllo enti, nel 2002, ha mantenuto l'alto livello di qualità e di quantità espresso da sempre, dando corpo e incidenza ad una funzione di spiccata aderenza ad una moderna concezione di gestione della cosa pubblica, cioè di quella affidata ad una tipologia speciale di organismi amministrativi, oltre tutto dotati di grande importanza economica, la cui presenza nell'Ordinamento è munita di un forte tasso di autonomia. Da qui nasce la specialità e la delicatezza del tipo di controllo assicurato dalla Sezione.

I dati quantitativi del lavoro da essa svolto sono anch'essi espressi nei quadri allegati al testo scritto di questo discorso.

Una menzione particolare, però, debbo qui riservare alla perspicua delibera del dicembre scorso in ordine alla questione della composizione del consiglio di amministrazione della RAI.  La pronuncia, per la tempestività con cui è stata adottata e per la puntualità della motivazione, è stata generalmente apprezzata ed ha risolto per il meglio un caso, peraltro controverso, di eccezionale rilievo giuridico, istituzionale e politico: così come da tutti ci si aspettava.

d) L'attività della Sezione Autonomie.

La Sezione Autonomie nata solo nel 2001 dalla trasformazione della Sezione enti locali, è forse quella che, nell'attuale momento storico della Corte, svolge il compito più avanzato per concezione e per funzioni, e ciò non solo nella prospettiva, sempre più prossima, di un ulteriore decentramento amministrativo, ma, anche e specialmente, in ordine agli assetti che nasceranno da una futura scelta federalista.

La sua attività, nel 2002, è stata notevole, sotto l'aspetto organizzativo e operativo, ma lo è stato ancor di più, e qui mi piace ripetere le parole dette nello scorso anno, nella costruzione di un tipo nuovo di controllo, foggiato su una logica giuridica e operativa basata su una visione complessiva della verifica delle gestioni, visione che ha la sua finalità fondamentale nell'assistere, in posizione esterna, ma neutrale, in forma collaborativa e con finalità di coordinamento, le amministrazioni territoriali autonome.

e) Attività della Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali.

Tra le tante iniziative prese, nel 2002, dalla Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali, spicca, l'indagine svolta in ordine allo stato di applicazione, nel nostro Paese, del Regolamento n. 1681 del 1994 della Commissione europea, concernente il recupero delle somme indebitamente pagate nell'ambito del finanziamento delle politiche strutturali. Tale indagine, per la sua completezza e puntualità, ancora una volta ha offerto un quadro conoscitivo prezioso per i successivi interventi dei ministeri e uffici interessati alla materia, così adempiendo pienamente alla funzione attribuita dalla legge alla Corte.

6. - L'attività giurisdizionale della Corte dei conti nell'anno 2002.

a) Il contenzioso di responsabilità.

Nei miei precedenti discorsi di inaugurazione di anni giudiziari, ho affermato come la riforma del contenzioso di responsabilità abbia creato un sistema di giustizia contabile che, in sostanza, e in più con le riserve che dirò, dà una risposta solo minimale alle esigenze di tutela della pubblica amministrazione e dei contribuenti: ciò, principalmente, a causa dei limiti fissati dalla legge all'azione di ripristino delle lesioni subite dall'erario.

Pur nell'obbligo di estrema sintesi cui sono costretto, ritengo di dover ricordare come, appunto su questo aspetto limitativo, anche nel 2002, sia continuato il travaglio, ormai almeno trentennale, della ricerca dei giusti confini da attribuire concretamente alla giurisdizione di responsabilità della Corte dei conti, a fronte di quella che formalmente, ma con molti dubbi, molti ritengono appartenga ad altri organi magistratuali.

I margini di incertezza si sono negli ultimi anni ulteriormente ampliati, a causa del processo di privatizzazione dell'amministrazione pubblica, che tende, in modo sempre più accentuato, a realizzare le sue funzioni attraverso soggetti di natura privatistica. Non si discute la ratio del fenomeno, che ha la sua ragione nell'intento di dare maggiore snellezza ed economicità a determinati interventi dello Stato nelle funzioni e nella gestione di servizi pubblici. Purtroppo, a distanza di anni, si deve lamentare che la lacuna che tale scelta politica ha lasciato non è stata colmata. Questa lacuna risiede non tanto nel sistema dei controlli, che pure è carente, quanto nel regime della responsabilità di gestione, il cui accertamento finisce per risultare affidato ad un generico (anzi: inespresso), rinvio al concetto della responsabilità civile, evidentemente possibile oggetto della giurisdizione attribuita alla magistratura ordinaria, che però, in concreto, quasi mai risulta essere stata attivata.

Sul punto, si è ancora in attesa di una regolamentazione da parte della Suprema Corte di Cassazione, che nei prossimi mesi, dovrà pronunciarsi su numerosissimi giudizi introdotti da ricorsi per regolamento preventivo di giurisdizione.

Sulla questione, al momento attuale, si è fermi ai chiari principi enunciati dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 340 del 24 ottobre 2001, in cui testualmente si legge che "la responsabilità amministrativa non richiede necessariamente l'esistenza di un rapporto di impiego o la qualità di dipendente, ma il semplice inserimento nell'organizzazione della Pubblica Amministrazione con lo svolgimento di funzioni proprie della stessa Amministrazione". In sostanza, il Giudice delle leggi ha affermato il principio che ciò che conta ai fini del riparto della giurisdizione è lo svolgimento di un'attività amministrativa pubblica, qualunque sia il titolo giuridico per cui questa venga esercitata, e la struttura che lo ponga in essere, anche se quest'ultima ha natura privata.

Nella materia, anche per rispondere alle aspettative dei cittadini che chiedono trasparenza e certezza, gioverebbe molto una chiara e definitiva parola del legislatore ordinario, che, con testo di portata generale, disciplini la materia, regolando competenze e procedure.

 

 

* * *

Una novità normativa è recentissimamente intervenuta in merito alla giurisdizione di responsabilità

Mi riferisco al già ricordato art. 30 della legge finanziaria per il 2003, che, al comma 15, sottopone alla giurisdizione di responsabilità della Corte dei conti gli amministratori degli enti pubblici territoriali che abbiano assunto la delibera di ricorso all'indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, in violazione dell'art. 119 della Costituzione. E' mia speranza che, in futuro, non vi sia ragione per l'introduzione di tali giudizi e che, semmai, la norma funga da semplice deterrente. Tuttavia, in ordine alle modalità dell'esercizio di vigilanza, in siffatta materia, da parte del nostro Istituto, mi sembra opportuno comunicare che, in seno della stessa Corte, già opera una commissione con il fine di disegnare le linee guida necessarie, per l'attuazione della norma e ciò anche a garanzia degli amministratori interessati.

Il detto art. 30, comma 15, presenta, peraltro, diverse e ancor più interessanti, novità normative, che introducono una eccezione nella fondamentale natura della giurisdizione di responsabilità della Corte. Mi riferisco, in primis, al tipo di condanna che, in tale materia, il giudice contabile avrà il potere-dovere di pronunciare: essa non avrà natura risarcitoria, ma sanzionatoria, prevedendo, appunto, tale norma l'applicazione di una sanzione pecuniaria, commisurata, entro limiti compresi tra un minimo e un massimo, all'indennità di carica goduta dal convenuto.

Sul piano, poi, della tutela delle risorse pubbliche, l'innovazione taglia un antico nodo di Gordio, quello che impediva, di fatto e di diritto, l'attivazione di giudizi in casi di responsabilità per mera violazione di norme finanziarie da parte di amministratori di enti locali.

Non posso che prendere atto di questa pur parziale innovazione. Da essa qualcuno potrebbe trarre argomento, anche basandosi su quanto incidentalmente osservato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 453 del 1998, per enunciare l'ipotesi che il sistema sanzionatorio, e non più risarcitorio, possa estendersi a diverse e analoghe materie, pur con il mantenimento delle garanzie giurisdizionali. Va peraltro, al riguardo evidenziato che, allo stato attuale della normativa, la sussistenza di un danno patrimoniale è condizione "sine qua non" per l'introduzione di un giudizio, anche se la condanna risarcitoria, sarà, in concreto, rapportata, attraverso l'esercizio del c.d. potere riduttivo, alle caratteristiche della fattispecie di illecito, secondo consolidati principi giurisprudenziali.

Per contro, non si può ignorare come, con l'attuale sistema risarcitorio, non siano rari i casi in cui  non è possibile punire gravissimi comportamenti solo perché il pregiudizio subito dalla pubblica amministrazione, ancorché notevole ed evidente, non ha natura sicuramente patrimoniale, o non è economicamente valutabile, oppure, all'opposto, solo perché la pena inflitta, ora con connotazioni risarcitorie, resta di fatto senza esecuzione, in quanto l'ammontare del danno è assolutamente superiore alle disponibilità economiche del condannato. Ciò ulteriormente riduce, in concreto,  il limite minimale di tutela, di cui ho detto.

Come si vede, la questione, ove la si dovesse porre, presenta problemi di ordine teorico e pratico, che, nel caso, spetta al Parlamento affrontare. Ove ciò avvenga, non sarebbe inutile verificare l'attualità delle parole dette da Cavour nella seduta del Parlamento subalpino del 19 novembre 1852, allorché parlò di "castigo in denaro da determinarsi dalla Camera dei conti", e non di risarcimento per danno all'erario.

 

 

* * *

La misura quantitativa dell'attività concretamente svolta, nella materia, nel corso del 2002, dagli organi di Procura e dalle Sezioni giudicanti trova, anche quest'anno, la sua rappresentazione nelle tabelle allegate al testo scritto di questo mio discorso. Essa si è giovata, come in passato, della collaborazione del giudice penale, che però dovrà essere incrementata, e del prezioso apporto della Guardia di Finanza e dell'Arma dei Carabinieri.

La tipologia delle istruttorie aperte e dei giudizi introdotti evidenzia, analogamente agli anni precedenti, quanto siano vasti e diversificati i settori dell'azione amministrativa soggetti, in percentuale più alta, al verificarsi di fenomeni di danno erariale. E qui preciso che continuano ad essere denunciati sempre più numerosi casi di generico spreco di risorse. In particolare, sono, in proporzione, alti gli interventi nella materia contrattuale, specie a seguito di specifiche denunce dell'Autorità per la vigilanza dei LL.PP., nella materia fiscale, dove si riscontra, come ho già detto, una forte evasione, anche per comportamenti colposi o dolosi di dipendenti pubblici, nelle gestioni fuori bilancio, nella amministrazione del demanio e del patrimonio, in quella del personale, nel recupero dei crediti, nella gestione della sanità, nei diffusi fenomeni di risarcimento di danni e di pagamento di somme non dovute, nelle fattispecie di contemporaneo danno all'immagine, nonché in tema di frodi comunitarie.

Un'altra fattispecie di danno sta diventando, poi, sempre più diffusa, più frequente e più onerosa per le pubbliche gestioni. Mi riferisco non all'uso, ma all'abuso, delle consulenze chieste a privati e degli incarichi ad essi attribuiti. Questo sistema rischia di portare all'inutilizzazione di strutture amministrative esistenti, ad aggravare i costi di gestione e, in molti casi, a mortificare la professionalità di pubblici dipendenti, facendo sorgere nel contempo il sospetto di favoritismi.

Diverse, ma ugualmente gravi, sono le questioni riguardanti l'attuazione del DPR n. 260 del 1998, avente ad oggetto le procedure di esecuzione delle decisioni di condanna della Corte dei conti. Dal monitoraggio che è in corso, emergono seri problemi di applicazione che consigliano aggiustamenti del detto provvedimento legislativo, nel senso di uno snellimento delle procedure e di una più puntuale responsabilizzazione delle Amministrazioni interessate, che preveda tra l'altro, immediati rimedi in caso di omissioni o di ritardi. Sul punto, di concerto con i Procuratori regionali, terrò sotto osservazione i prescritti adempimenti di legge.

Anche nell'ambito della materia pensionistica, si rinvengono occasioni di "spreco". Innanzi tutto ciò avviene in tema di recupero di somme indebitamente pagate, dove l'orientamento della giurisprudenza è ampiamente nel senso che vanno applicate in via immediata le generose disposizioni recate in tema di abbuono dall'art. 1, commi da 260 a 265, della L. n. 662 del 1996, eccezion fatta per i recuperi già in corso al momento dell'entrata in vigore della legge in questione. Si aggiunga che, in tema di recupero dell'indebito maturato a seguito della corresponsione di pensioni provvisorie, l'orientamento largamente maggioritario è nel senso di attribuire rilevanza impeditiva alla buona fede, che si presume, del percettore dell'indebito in tutti quei casi - e sono l'assoluta maggioranza - in cui l'errore dell'Amministrazione non sia stato percepito non soltanto dal pensionato, ma per molti anni dalla stessa Amministrazione liquidatrice, acquisendo in tal modo un carattere - per così dire - di stabilità e giustificando, per ciò soltanto, il ragionevole affidamento del pensionato nella correttezza della pensione erogata.

Non sorprende, quindi, che, nell'impossibilità di provare il dolo del pensionato, ovvero di escluderne la buona fede, specialmente in casi - frequentissimi - d'indebito erogato per molti anni e quindi di rilevantissimo ammontare, i risultati del contenzioso evidenzino quasi sempre la soccombenza dell'Amministrazione, sicché il solo rimedio da applicare è una riorganizzazione dei servizi in modo tale da ridurre al minimo le possibilità di errori.

Per quanto riguarda, poi, il calcolo degli interessi e della rivalutazione sulle pensioni, viene in evidenza la sentenza n. 10 QM del 18 ottobre 2002, con la quale le Sezioni Riunite della Corte dei conti, investite della questione dell'applicazione alle pensioni ordinarie e di guerra dell'art. 429, comma 3, cpc, nella parte in cui generalizza, a favore del pensionato, il diritto a liquidare - dalla maturazione del diritto - gli interessi legali e il maggior danno correlato alla svalutazione del suo credito, ne hanno affermato la spettanza "ope legis" per ogni tipo di pensione e, quindi, anche in assenza di specifiche domande o prove in giudizio, nonché con effetti retroattivi rispetto all'entrata in vigore della L. n. 205 del 2000, il cui art. 5 ha - come è noto - richiamato le disposizioni di cui all'art. 429 cpc, per le pensioni ricomprese nel contenzioso pensionistico demandato alla Corte dei conti. Anche se le Sezioni Riunite hanno affermato che, nel caso di cumulo tra interessi e rivalutazione, spetta soltanto la "voce" di maggiore importo, l'abituale ritardo con il quale sono liquidate le pensioni - la mole del contenzioso al riguardo è eloquente - è tale che la spesa necessaria a finanziare la corresponsione di siffatti diritti - previsti, è bene sottolinearlo, non dalla Corte dei conti, ma dallo stesso legislatore che ha esteso norme di diritto comune al sistema pensionistico dei dipendenti pubblici - rischia di essere di rilevantissimo ammontare. Rischio che si rafforza ove appena si consideri che, a differenza del richiamato principio limitativo affermato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti, il giudice civile applica invece, con consolidato orientamento, l'art. 329 cpc, cumulando gli interessi legali alla rivalutazione, nel senso che gli interessi sono liquidati sui ratei pensionistici via via rivalutati.

Infine, ritengo di dover affrontare, come causa di danno erariale, il tema di percezione di doppia indennità integrativa speciale, per il caso di consentito cumulo di una retribuzione con una pensione ordinaria (è il caso diffusissimo del pensionato che continua a lavorare). In tali ipotesi, la giurisprudenza ampiamente maggioritaria, anche a seguito di alcune pronuncie della Corte Costituzionale (n. 438/98 e n. 517/00), che hanno ritenuto ormai espunte dall'ordinamento le norme che vietavano la percezione di due indennità siffatte sembra essersi consolidata nel senso di ritenere spettante la doppia percezione di siffatte indennità. Non spetta al mio Ufficio monitorare le grandezze di spesa al riguardo, ma certamente, ove appena si ponga mente alla diffusione del fenomeno del lavoro successivo al pensionamento, è agevole convincersi che si tratta di esborsi ingenti, non del tutto giustificati dalle complessive condizioni economiche dei pensionati che percepiscono siffatte indennità. A ciò si è giunti anche e soprattutto perché il legislatore, sottraendosi alle indicazioni contenute nella sentenza n. 204/92 della Corte Costituzionale, non ha indicato i limiti di complessivo reddito per la fruibilità del diritto alla percezione di una doppia indennità integrativa speciale. La questione non può comunque considerarsi chiusa, sia perché, come chiaramente affermato dalla Corte Costituzionale nella richiamata sentenza, spetta pur sempre al legislatore la discrezionalità di provvedere al riguardo, sia perché in tema di cumulo di una retribuzione con una pensione di guerra la giurisprudenza maggioritaria ritiene tuttora sussistente il divieto di doppia percezione.

Un intervento del legislatore, in tale, situazione, appare necessario.

 

* * *

Malgrado le difficoltà e le incertezze anzidette, la giurisdizione di responsabilità della Corte ha segnato, nell'anno, un notevole incremento, in termini assoluti e in termini percentuali dell'ammontare del valore globale delle condanne, circostanza, questa, che dimostra il sempre maggiore peso economico delle fattispecie di danno oggetto di giudizio. Tengo, però, a ricordare che la funzione principale della giurisdizione di responsabilità è di deterrenza, e, ancora prima, lo è quella delle preliminari istruttorie dei Procuratori regionali che, spesso, portano, da sole, ad una rifusione del danno erariale, senza cioè che sia necessario giungere alla citazione in giudizio.

 

* * *

In questa sede di inaugurazione di anno giudiziario, non ritengo di soffermarmi sui problemi di danno alle pubbliche finanze derivanti da irregolarità e inadempienze nei rapporti intercomunitari: mi riservo di trattare dettagliatamente tale tema in sede di giudizio sul rendiconto generale dello Stato per il 2002.

Mi sembra, però, opportuno ricordare che, proprio nello scorso mese di dicembre, la Commissione europea ha rivolto alle imprese e ai cittadini dei Paesi dell'Unione l'invito a denunciare alla stessa Commissione le irregolarità e a chiedere, nel contempo, ai giudici delle loro Nazioni gli indennizzi da parte degli Stati responsabili delle infrazioni. Si apre così un ulteriore preoccupante scenario di danno erariale.

b)     Il "giusto processo" nella giurisdizione di responsabilità.

I principi del "giusto processo" introdotti dal novellato art. 111 della Costituzione, possono indurre a rivisitare, in attenta e scrupolosa riflessione, semmai anche critica, taluni istituti processuali presenti nel regolamento di procedura n. 1038/1933, nella prospettiva della piena armonizzazione con esigenze di equa tutela della difesa, del contraddittorio, della parità tra le parti.

Ciò, tuttavia, non deve spingere fino a trascurare o sottovalutare, ma deve far serenamente convenire sul fatto, che le attività istruttorie svolte dal Pubblico Ministero contabile, anche prima di quanto sia accaduto in altre sedi giudiziarie, hanno visto dalla legge ordinaria introdurre garanzie, con l'invito a dedurre, che mirano a tutelare adeguatamente i soggetti destinatari di accertamenti di indagine contabile.

Tali indagini, contabili, del resto, si collocano in una fase procedimentale solo prodromica e preordinata all'eventuale esercizio dell'azione di responsabilità ed al promovimento del giudizio. L'ampia facoltà di interlocuzione, documentale ma anche personale, che in questa fase il Pubblico Ministero può consentire, e ordinariamente consente all'indagato, costituisce, pertanto, oggettivo, sicuro e completo strumento per il pieno e libero esercizio di ogni diritto di difesa.

E' per tali ragioni, che la Corte Costituzionale ripetutamente (da ultimo sentenza n. 513 del 2002) ha riconosciuto essere conforme alle garanzie della Carta fondamentale la disciplina normativa delle attività svolte dai Procuratori della Corte dei conti.

c)     La giurisdizione pensionistica.

Questa giurisdizione ha intensificato, nel 2002, anche con il prezioso ausilio della Sanità Militare, nei suoi organi centrali e decentrati, l'opera di smaltimento dell'arretrato del contenzioso, che, come risulta dal quadro allegato, è stato ridotto, in un anno, da 162.691 a 139.669 ricorsi giacenti, con un decremento pari al 14,2%: ciò malgrado le già ricordate, gravi carenze di organico oggi esistenti e tenendo conto dei molti ricorsi proposti nell'anno. Continua, pertanto, l'opera di smaltimento di un arretrato che, in passato, aveva raggiunto cifre imponenti.

Tale opera però è destinata, come le altre attività dell'Istituto a scontare, in notevole misura, la già ricordata minore copertura dell'organico del personale di magistratura e il ridimensionamento delle disponibilità di bilancio, disposto dalle ultime leggi finanziarie.

d) La Legge n. 89 del 2001 (c.d. legge Pinto) - Attuazione -

Desidero fare solo un breve accenno al problema dell'equa riparazione, dovuta per i ritardi nella conclusione dei processi di tutte le giurisdizioni. Al riguardo, il Governo, consapevole delle inadeguatezze della legge n. 89 del 2001, che l'aveva introdotta, ha presentato, nello scorso settembre, un decreto-legge di modifica, di cui è però mancata la conversione sulla specifica parte, nonostante che il testo avesse avuto l'approvazione di un ramo del Parlamento, sia pure con ampie modifiche.

Per l'importanza del principio introdotto e per la sua corretta attuazione, auspico caldamente quindi la sollecita riproposizione di un provvedimento legislativo che corregga le incongrue procedure in atto esistenti.

e) Sulla funzione nomofilattica delle Sezioni Riunite della Corte dei conti.

Si deve notare che odierne elaborazioni e tendenze innovative concernenti la revisione della disciplina del processo civile e della stessa funzione nomofilattica della Corte di Cassazione (vedi progetto di legge "Vaccarella") richiamano immediatamente concetti ed istituti da tempo noti e regolati nel processo contabile.

Mi riferisco a quanto previsto dall'art. 1, comma 7, d.l. 15 novembre 1993 n. 453, conv. dalla legge n. 19/1994, che, nel precisare che le Sezioni Riunite della Corte dei conti decidono su questioni di massima deferite dalle Sezioni giurisdizionali centrali o regionali, ovvero a richiesta del Procuratore generale, non fa altro che confermare quanto disposto dall'art. 4, commi 1 e 2, della legge 21 marzo 1953 n. 161, che dà facoltà di rimettere alle Sezioni Riunite decisioni in ordine alla necessaria risoluzione di questioni di massima "di particolare importanza", oppure su "punti di diritto" sottoposti a giudizio di Sezioni regionali o centrali, il cui esame abbia dato luogo a "contrasti giurisprudenziali".

Tale esistente e regolato istituto processuale attesta, da un lato, quanti spunti di "attualità" tuttora possono essere rinvenuti in antiche regolamentazioni sedimentate nella pratica giurisprudenziale del nostro ultracentenario Istituto, offrendo essi profili di efficienza operativa che si intendono oggi trasporre o mutuare in altre sedi giurisdizionali. D'altro canto, però tutto questo esige ancor più intensamente che la stessa Corte dei conti sappia coltivare con accurata saggezza l'uso dei predetti strumenti processuali che ha a sua disposizione, specie quando i medesimi si manifestano oggettivamente coerenti con moderne esigenze di piena attuazione dei canoni oggi consacrati nell'art. 111 della Costituzione.

In tale prospettiva, le decisioni assunte dalle Sezioni Riunite nella soluzione di questioni di massima, senza determinare alcuna monolitica cristallizzazione delle riflessioni giurisprudenziali e senza pregiudicare l'autonomia decisionale del singolo giudice, possono tuttavia offrire orientamenti di efficace armonizzazione degli indirizzi giurisprudenziali, oltre che di migliore tendenza verso l'assoluta parità di trattamento dei soggetti destinatari dei giudizi: ciò sempre che i giudicanti che ne sollecitano l'espressione ne colgano, in prosieguo, l'autorevolezza di un "precedente", su cui misurare il proprio iusdicere, da non ritenere costantemente cedevole perché limitato alla sola incidenza nel giudizio che ha dato luogo alla proposizione della questione.

* * *

Conclusione.

E' stato da molti concordemente affermato che l'anno che è appena cominciato sarà, o potrebbe essere, l'anno delle grandi riforme, quelle riforme strutturali che sono necessarie a un ringiovanimento della macchina politico-amministrativa della Repubblica.

Anche la Corte dei conti è in attesa di quelle riforme che riguardino l'efficienza e la razionalità delle sue funzioni e ne completino il quadro evolutivo iniziato con i provvedimenti di legge degli anni 1994-1996. Ciò anche, e specialmente, in riferimento a quella parte della spesa pubblica che è già decentrata, e di quella che, ulteriormente, lo sarà in futuro. In questa operazione, è mia opinione che la nostra magistratura, per la sua posizione, per la specializzazione e per la sua autonomia, sia pienamente in grado di rispondere a quanto il legislatore le chiederà. Così come è sempre stato, anche in un recente e meno recente passato, pur in una situazione di carente copertura di organico.

Nei miei precedenti discorsi di inaugurazione di anni giudiziari (è questo il quarto che pronuncio), ovviamente mantenendomi nell'ambito della materia che mi compete, ho sempre affermato il principio che, per realizzare una buona amministrazione della cosa pubblica, è necessario innanzi tutto tenere fermi i valori morali della tradizione nazionale: su tutti, inderogabilmente, quelli fondati sulla cultura del lavoro, del dovere e della solidarietà.

Ora, nel momento in cui l'Ordinamento della Repubblica si muove verso scelte federaliste, mi sento sollecitato ad esprimere un altro convincimento, e sono sicuro di non cadere nella retorica, quello che tale storica evoluzione potrà trovare, anche sotto il profilo finanziario-contabile, un giusto e felice assetto solo nella tutela del non inconciliabile principio dell'unità della Nazione, quel principio che resta, e penso resterà, sancito nella Costituzione all'art. 5: là dove i Padri Costituenti hanno voluto raccogliere l'antico e collaudato concetto, ad un tempo politico e giuridico, dell'unità e della indivisibilità della Repubblica. Questo principio, da due secoli, è un cardine delle democrazie, in quanto presidio di un'ordinata e coordinata gestione degli interessi di una collettività di cittadini che si trovano per ragioni storiche, geografiche, etniche ed anche economiche, nell'onorevole e nobile necessità, perché tale è, di costituirsi in Nazione, e specialmente di sentirsi Nazione.

Con questo spirito, Signor Presidente, ho l'onore di chiederLe di volere, nel nome del Popolo Italiano, dichiarare aperto l'anno giudiziario per il 2003. ( da www.italiapuntodoc.it )