CONSIGLIO DI STATO, SEZ. II – parere 12 novembre 2003 n. 158/2001 - Pres. Rosa, Est. Pozzi - Oggetto: Ministero della Pubblica Istruzione – ora Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca - Ricorso straordinario al Capo dello Stato avverso il provvedimento n. 4154 del 5 giugno 2000 con cui è stato respinto il ricorso gerarchico proposto dal sig. Luigi Russo, avverso la sanzione disciplinare della sospensione dal servizio per 45 gg., inflitta dal Provveditore agli Studi di Enna, con nota n. 103 del 30/06/99 - (esprime parere che il ricorso vada accolto).

1. Pubblico impiego - Procedimento disciplinare - Inchiesta disciplinare - Termine per la sua conclusione - E’ di 90 giorni ex art. 110 T.U. imp. civ. Stato - Natura del termine - E’ perentoria.

2. Pubblico impiego - Procedimento disciplinare - Termine per la conclusione - Ex art. 120 T.U. imp. civili Stato - Interruzione - Nel caso di adozione di atti endoprocedimentali - Condizione - Atti endoprocedimentali compiuti - Devono rispondere ai requisiti di forma e di tempo stabiliti dal legislatore.

3. Pubblico impiego - Procedimento disciplinare - Termine per la conclusione - Nel caso di procedimento disciplinare attivato dopo la conclusione del processo penale - Decorrenza - Dalla data di notificazione (o di piena conoscenza) del documento contenente la contestazione degli addebiti.

4. Pubblico impiego - Procedimento disciplinare - Termine per la conclusione - Inosservanza del termine di 90 giorni ex art. 120 T.U. imp. civ. Stato - Estinzione del procedimento - Va dichiarata - Fattispecie.

1. L’art. 110 del T.U. impiegati civili dello Stato, approvato con d.P.R. n. 3/1957 (ed applicabile anche agli insegnanti in forza del richiamo operato dall’art. 507 del D.Lgs. 16/04/1994, n. 297), nel fissare i termini per l'espletamento dell'inchiesta disciplinare, statuisce che essa "deve essere conclusa" entro novanta giorni dalla nomina del funzionario istruttore, il quale, per gravi motivi, prima della scadenza del detto termine, può chiedere al capo del personale la proroga del termine per non oltre trenta giorni. Il termine di 90 giorni dalla nomina del funzionario istruttore stabilito per la conclusione dell’inchiesta disciplinare è termine perentorio, come risulta dal verbo "deve" (1).

2. I termini per la conclusione dell’intero procedimento disciplinare previsti dall’art. 120 del T. U. impiegati civili dello Stato, approvato con d.P.R. n. 3/1957, si considerano interrotti ogni volta che si compia un atto endoprocedimentale (2), a condizione che gli atti endoprocedimentali compiuti rispondano ai requisiti di forma e di tempo stabiliti dal legislatore, potendosi altrimenti il procedimento disciplinare dilatarsi smisuratamente ad arbitrio dell’amministrazione.

3. Ai sensi di quanto previsto dall'art. 9, comma 2, della legge 7 febbraio 1990 n. 19, nel caso di procedimento disciplinare attivato dopo la conclusione del processo penale, il termine di 90 giorni relativo alla conclusione del procedimento disciplinare non decorre dalla data di nomina del funzionario istruttore, che è un atto interno all'Amministrazione, ma dalla data di notificazione (o di piena conoscenza) del documento contenente la contestazione degli addebiti, ove questa sia successiva alla nomina di un funzionario istruttore (3).

4. Ai sensi dell’art. 120 del T. U. n. 3/1957, il procedimento disciplinare si estingue ove non siano compiuti ulteriori atti endoprocedimentali oltre il termine di 90 giorni da quello precedente (in applicazione del principio, poiché nella specie tra il conferimento dell’incarico ispettivo ed il deposito della relazione del medesimo ispettore erano passati otto mesi, il procedimento disciplinare è stato ritenuto ormai estinto).

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(1) Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 27 agosto 2002 , n. 4304; C.G.A., sent. 15 aprile 1981, n. 22; TAR Campania-Napoli, 1 marzo 1999, n. 584; TAR Potenza, 28 settembre 1999, n. 411.

(2) Cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 26 giugno 2000, n. 15; cfr. anche Ad. Plen., 3 settembre 1997 n. 16.

(3) Cons. Stato, Sez. IV, 26 gennaio 1999, n. 76.

Documenti correlati:

CORTE COSTITUZIONALE, sentenza 28-5-1999, n. 197, pag. http://www.lexitalia.it/corte/cost1999-0197.htm    (sul termine di 90 giorni per la conclusione del procedimento disciplinare previsto dall'art. 9, c. 2°, della L. n. 19/1990 e sull'inapplicabilità di tale termine nel caso di sentenza di patteggiamento).

CONSIGLIO DI STATO SEZ. IV, sentenza 17-9-2002, n. 4665, pag. http://www.lexitalia.it/private/cds/cds4_2002-09-17-1.htm  (il termine di 90 giorni per la conclusione del procedimento disciplinare ex L. n. 19/90 è perentorio, ma non è applicabile ai procedimenti che si concludono con una sanzione diversa dalla destituzione).

CONSIGLIO DI STATO SEZ. V, sentenza 21-6-2002, n. 3395, pag. http://www.lexitalia.it/private/cds/cds5_2002-06-26-6.htm (sui termini per la rinnovazione e per il compimento degli atti del procedimento disciplinare nei confronti dei pubblici dipendenti).

CONSIGLIO DI STATO SEZ. IV, sentenza 3-9-2001, n. 4631, pag. http://www.lexitalia.it/private/cds/cds4_2001-4631.htm (i termini previsti per la conclusione del procedimento disciplinare non si applicano alla sospensione cautelare dal servizio).

TAR CAMPANIA-NAPOLI, SEZ. I, sentenza 5-3-2001, n. 1012, pag. http://www.lexitalia.it/private/tar/tarpuglialecce1_2001-1012o.htm  (sulla decorrenza del termine di 90 giorni per la conclusione del procedimento disciplinare).

TRIBUNALE DI SANTA MARIA CAPUA VETERE, ordinanza 13-7-2001, n. 4716, pag. http://www.lexitalia.it/private/ago/tribsmcv_2001-07-13.htm (il termine di 120 giorni per la conclusione del procedimento disciplinare è da ritenere perentorio, essendo irrilevanti eventuali atteggiamenti ostruzionistici del dipendente).

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Vista la relazione in data 29/01/2001, prot. n. 039, con la quale il suindicato Ministero ha chiesto il parere di questo Consiglio sul ricorso in epigrafe.

Visti i propri pareri interlocutori del 21/02/2001 e del 19 marzo 2003;

Visti i motivi aggiunti proposti dal ricorrente e le note di risposta dell’Amministrazione ai predetti pareri;

Esaminati gli atti e udito il relatore - estensore consigliere Armando Pozzi;

Ritenuto in fatto quanto esposto dall’Amministrazione riferente.

PREMESSO:

L’insegnante elementare sig. Luigi Russo ha proposto ricorso straordinario avverso il provvedimento n. 4154 del 5 giugno 2000, con cui è stato respinto il ricorso gerarchico presentato dall’interessato per l’annullamento della sanzione disciplinare irrogatagli dal Provveditore agli Studi di Enna, con provvedimento del 30/06/1999.

Avverso la predetta sanzione disciplinare ed il conseguente rigetto del ricorso gerarchico l’insegnante Russo deduce i seguenti motivi:

Violazione art. 110 D.P.R. n. 3/1957, in quanto l’inchiesta disciplinare è conclusa dopo 90 giorni dalla nomina dell’istruttore, ispettore di Salerno.

Violazione art. 108 stesso D.P.R., in quanto la predetta nomina non è stata comunicata al ricorrente.

Illegittima composizione della Commissione, relativamente all’ins. Tigano, che aveva fatto parte del modulo d’insegnamento fatto oggetto di indagine da parte del dott. Salerno.

Violazione art. 120 D.P.R. n. 3/1957, poiché alle contestazioni di addebito del 04/02/1998 non ha fatto seguito alcuna sanzione, con conseguente estinzione del procedimento disciplinare, che non poteva pertanto essere ripreso.

Violazione art. 114 D.P.R. n. 3/1957, per difetto assoluto di motivazione in ordine alle circostanze di fatto ed ai motivi in diritto, che hanno portato all’irrogazione della sanzione.

Violazione art. 112 lett. c) stesso D.P.R., poiché alla delibera della Commissione di disciplina ha partecipato un numero di componenti eccedenti il numero legale.

Violazione art. 114 D.P.R. n. 3/1957. Il decreto 30/06/99 è stato comunicato oltre dieci giorni dalla sua adozione.

Violazione art. 111, co. 3, stesso D.P.R. poiché le date per la trattazione orale non ha avuto luogo entro 30 giorni dal termine per la visione degli atti.

Violazione art. 111, ult. co., stesso D.P.R. poiché le date per la trattazione orale non sono state comunicate almeno 20 giorni prima.

Con parere interlocutorio del 21/02/01 la Sezione richiedeva adempimenti istruttori, con particolare riferimento a "documentati chiarimenti" in merito al giudizio, avente ad oggetto sembra lo stesso petitum, pendente innanzi al giudice del lavoro. La richiesta istruttoria è stata rinnovata con nota presidenziale del 6 dicembre 2002.

A tali richieste l’Amministrazione aveva dato solo in parte riscontro, essendosi limitata a trasmettere la nota in data 09/01/2003 del Centro Servizi amministrativi di Enna, nella quale si afferma che "il giudizio instaurato dall’ins. Russo innanzi al Giudice del Lavoro di Enna è tuttora pendente; la prossima udienza è fissata per il giorno 16/05/03".

Tale affermazione non risultava in alcun modo "documentata", come invece richiesto dalla Sezione.

Inoltre, la comunicazione del Ministero in data 11/02/03 di risposta al predetto parere interlocutorio, faceva riferimento a "memorie aggiunte" presentate dal sig. Russo, delle quali tuttavia non veniva trasmessa neppure copia "in attesa della relazione del predetto Centro Servizi".

In tale situazione la Sezione, anche per valutare eventuali profili di inammissibilità, si vedeva costretta, suo malgrado, a disporre un ulteriore adempimento istruttorio.

Con il parere del 19 marzo 2003 l’Amministrazione ha dato riscontro al secondo parere interlocutorio con nota del centro servizi amministrativi di Enna, in data 07/05/2003, nella quale si dice che il processo del lavoro pendenti innanzi al Tribunale di Enna è stato rinviato al 16/05/2003, per l’audizione della teste.

In tale situazione, pertanto, la Sezione non può ulteriormente rinviare l’espressione del parere su un ricorso straordinario che venne presentato addirittura nell’ottobre del 2000 e che riguarda una sanzione disciplinare irrogata nel giugno del 1999.

La doverosità della pronuncia della Sezione si collega, inoltre, oltre che al lungo tempo trascorso, anche al fatto che il principio preclusivo della alternatività fra ricorso giurisdizionale e ricorso straordinario non vale per i processi iniziati innanzi all’a.g.o..

CONSIDERATO:

Al fine dell’espressione del parere ritiene la Sezione di dovere operare una sintetica ricostruzione delle fasi del procedimento, che hanno portato all’irrogazione della sanzione disciplinare impugnata nella presente sede.

Con atto del 04/02/1999 notificato all’interessato il 06/02/99 il Provv.re agli studi di Enna contestava al ricorrente cinque addebiti, relativi a presunte violazioni dei doveri d’ufficio, (instaurazione di un rapporto didattico esclusivo con un alunno e strumentalizzazione di tali rapporti per indurre la genitrice a presentare reclami e denunce ripetute assenze ingiustificate, contestazione pretestuosa dei richiami all’osservanza dei doveri d’ufficio), assegnandogli 20 giorni per produrre le relative giustificazioni.

Esattamente un anno prima, sostanzialmente gli stessi comportamenti erano stati formalmente contestati con comunicazione del dirigente la direzione didattica del 3° circolo, in data 04/02/1998. A seguito di ciò, con nota provveditorale del 21/05/98 venne conferito "incarico ispettivo" al dr. Salerno.

Con richiesta 08/02/1999 (datata erroneamente 1990) il ricorrente chiedeva rilascio di copia integrale degli atti relativi alle suddette contestazioni.

I predetti documenti erano consegnati al ricorrente in data 15/02/1999, giusto verbale da lui sottoscritto.

A seguito di formale istanza dell’interessato, il Provveditore, con nota del 24/02/99 prorogava di 15 gg. il termine per proporre le giustificazioni.

In data 11/03/1999 il ricorrente presentava le proprie giustificazioni.

Il giorno 06/05/99 veniva disposta la trattazione orale innanzi al consiglio di disciplina, successivamente aggiornata al 22/06/1999 a seguito di supplementi istruttori.

Nella predetta seduta il C.d.D. esprimeva parere favorevole all’applicazione della sanzione della sospensione per un massimo di 45 giorni.

Con decreto provveditorale del 30/06/1999 veniva applicata la sanzione della sospensione dall’insegnamento per un mese e mezzo.

Tutto ciò premesso, può scendersi all’esame della varie censure prospettate con il ricorso in esame, le quali attengono anzitutto alla regolarità formale, sul piano temporale, del procedimento disciplinare in concreto seguito dall’amministrazione scolastica.

Giova preliminarmente ricordare che il D.Lgs. 16/04/1994, n. 297, con cui è stato approvato il testo unico delle disposizioni legislative in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado, ha stabilito, con riguardo ai procedimenti disciplinari, che (articolo 507) per quanto non previsto dal medesimo testo unico si applicano, per quanto compatibili, le norme in materia disciplinare degli impiegati civili dello Stato.

Rilevano pertanto, ai fini del decidere, le disposizioni del predetto testo unico relative al procedimento, che nella speciale normativa scolastica non hanno trovato specifica disciplina.

Meritano pertanto menzione le disposizioni contenute nella Sezione II, Capo I, Titolo VI, del citato T. U. n. 3 / 1957, relative appunto al procedimento per l'irrogazione della riduzione dello stipendio, della sospensione dalla qualifica e della destituzione.

Secondo le ricordate disposizioni il procedimento disciplinare si scandisce attraverso le seguenti fasi.

Anzitutto si fa luogo ad una serie di acquisizioni istruttorie di natura preliminare, previa contestazione degli addebiti

Dispone, infatti, l’art. 103 che il capo dell'ufficio, che a norma dell'art. 100 è competente ad irrogare la censura deve compiere gli accertamenti del caso e, ove ritenga che sia da irrogare una sanzione più grave della censura, rimette gli atti all'ufficio del personale. Questo, a sua volta e per riflesso, ove abbia avuto comunque (cioè anche a prescindere dalla notizia di illecito trasmessa dal capo ufficio) notizia di una infrazione disciplinare commessa da un impiegato, svolge gli opportuni accertamenti preliminari e, ove ritenga che il fatto sia punibile con la sanzione della censura, rimette gli atti al competente capo ufficio, mentre negli altri casi contesta subito gli addebiti all'impiegato invitandolo a presentare le proprie giustificazioni.

L’art. 107, specificamente dedicato al procedimento istruttorio, prevede che il capo del personale, quando attraverso le indagini preliminari e le giustificazioni dell'impiegato ritenga che possa applicarsi una sanzione più grave della censura e che il caso sia sufficientemente istruito, trasmette gli atti alla Commissione di disciplina, agli effetti degli artt. 80 e seguenti dello stesso testo unico, entro il quindicesimo giorno da quello in cui sono pervenute le giustificazioni. Ove, al contrario, ritenga opportuno svolgere ulteriori indagini nomina, entro lo stesso termine di quindici giorni, un funzionario istruttore scegliendolo tra gli impiegati aventi qualifica superiore a quella dell'impiegato.

Il successivo art. 108 prevede l’istituzione e i compiti di un funzionario istruttore e di un consulente tecnico. La norma stabilisce che le nomine del funzionario istruttore e del consulente tecnico debbono essere comunicate all'impiegato entro cinque giorni.

L’art. 110, nel fissare i termini per l'espletamento dell'inchiesta disciplinare , statuisce che essa deve essere conclusa entro novanta giorni dalla nomina del funzionario istruttore, il quale, per gravi motivi, prima della scadenza del detto termine, può chiedere al capo del personale la proroga del termine per non oltre trenta giorni.

Il termine di 90 giorni dalla nomina del funzionario istruttore stabilito per la conclusione dell’inchiesta disciplinare è termine perentorio, come risulta dal verbo "deve" e secondo il prevalente orientamento giurisprudenziale [Cons. St., sez. VI,
27 agosto 2002 , n. 4304; Cons. Giust. Sic., , sent. n. 22 del 15 aprile 1981, n. 22TAR Campania, 1 marzo 199, n. 584; TAR Potenza, 28 settembre 1999, n. 411].

Tali conclusioni in punto di diritto sembrano tanto più accettabili ove si consideri che i termini per la conclusione dell’intero procedimento disciplinare previsti dall’art. 120 del T. U. n. 3/1957 si considerano interrotti ogni volta che si compia un atto endoprocedimentale [Cons. St., Ad. plen., 26 giugno 2000, n. 15; cfr. anche Ad, plen., 3 settembre 1997 n. 16]

Conclusione questa certamente condivisibile, tenuto anche conto dell’autorevolezza dell’organo giudicante, ma alla condizione che gli atti endoprocedimentali rispondano ai requisiti di forma e di tempo stabiliti dal legislatore, potendosi altrimenti il procedimento disciplinare dilatarsi smisuratamente ad arbitrio dell’amministrazione.

E’ noto che il predetto schema procedimentale non sempre viene scrupolosamente seguito dalle amministrazioni, le quali sovente sovrappongono e confondono il paradigma disegnato dalla legge e che si sviluppa attraverso le seguenti fasi essenziali nelle ipotesi di sanzione più grave della censura: accertamenti preliminari svolti dall’ufficio del personale, immediata contestazione degli addebiti, esame delle relative giustificazioni e ulteriore eventuale fase di approfondimento istruttorio svolto sempre dall’ufficio del personale mediante un funzionario istruttore appositamente nominato, conclusione dell’inchiesta disciplinare entro i successivi 90 giorni. Proprio in relazione alla diffusa prassi amministrativa di derogare, per necessità o non piena conoscenza delle regole procedimentali, al predetto schema legale, la giurisprudenza ha stabilito, con riguardo ad esempio a quanto previsto dall' art. 9 comma 2 della legge 7 febbraio 1990 n. 19 in tema di procedimento disciplinare attivato dopo la conclusione del processo penale, che il termine di 90 giorni relativo alla conclusione del procedimento disciplinare non decorre dalla data di nomina del funzionario istruttore, che è un atto interno all' Amministrazione, ma dalla data di notificazione ( o di piena conoscenza ) del documento contenente la contestazione degli addebiti ove questa sia successiva alla nomina di un funzionario istruttore [Cons. St., sez. IV, 26 gennaio 1999, n. 76].

Si tratta pertanto di qualificare l’atto del 4 febbraio 1998, intitolato espressamente "Contestazione addebiti" ed indirizzato al ricorrente sig. Russo. Tale provvedimento, adottato espressamente "a conclusione di una serie di accertamenti preliminari circa l’osservanza dei doveri d’ufficio", consiste nella "formale contestazione dei seguenti addebiti:….", con contestuale riconoscimento della facoltà di produrre "controdeduzioni entro dieci giorni".

Non appare dubbio che si tratti di una vera e propria contestazione di addebiti, tenuto conto dell’espressa qualificazione in tal senso formalmente data all’atto medesimo, al suo contenuto espositivo di precise e puntuali mancanze disciplinari, riferite sia al comportamento in servizio sia allo specifico rapporto ed all’azione educativa e didattica tenuti con un alunno portatore di handicap, sia con l’espresso riferimento alla avvenuta conclusione degli accertamenti preliminari, sia con l’assegnazione di un termine all’interessato per presentare "controdeduziooni" entro 10 giorni. L’atto in parola si configura pertanto alla stregua della fattispecie legale dell’art. 103 del T. U. 3/1957 già ricordato: conclusione degli accertamenti preliminari, contestazione addebiti con contestuale invito a presentare giustificazioni.

Conseguentemente, anche l’atto di conferimento di incarico ispettivo al dr. Salerno disposto dal Provveditore di Enna in data 21.5. 1998 è da qualificare come nomina di funzionario istruttore al fine di espletamento di ulteriori indagini per approfondimenti ulteriori rispetto a quelli preliminari, ai sensi del riportato art. 107, comma 2, del citato testo unico del 1957.

Da tale data pertanto iniziavano a decorrere i termini per la conclusione dell’inchiesta, stabiliti, come visto, dall’art. 110. Tali termini risultano ampliamente superati, tenuto conto che la relazione ispettiva del dr. Salerno venne depositata in data 20 gennaio 1999, quindi dopo ben otto mesi dalla nomina.

Né si può contestare, per i motivi sopra detti, che tale nomina non sia quella riconducibile alla schema legale, affermandosi, con l’amministrazione, che la vera contestazione degli addebiti sia stata quella adottata in data 4.2.1999. Il conferimento dell’incarico ispettivo, secondo tale tesi, rientrerebbe, pertanto, nella fase degli accertamenti preliminari, che invece la contestazione del 4.2.1998 aveva dichiarato espressamente conclusi. A ciò si aggiunga che l’atto del febbraio 1999 non può considerarsi una nuova contestazione, tenuto conto della diversità dei fatti contestati, secondo le tesi difensive dell’amministrazione. Vero è, invece, che le contestazioni del 1999 riguardano, nella sostanza ed al di là di indicazioni letterali più dettagliate, le stesse mancanze già indicate nella precedente contestazione di un anno prima (assenze assertivamente ingiustificate, rapporto didattico scorretto con un alunno, ecc.).

Risulta pertanto fondata anche la doglianza relativa alla violazione dell’art. 120 del T. U. n. 3/1957, secondo il quale il procedimento disciplinare si estingue ove non siano compiuti ulteriori atti endoprocedimentali.oltre il termine di 90 giorni da quello precedente. Poiché nella specie tra il conferimento dell’incarico ispettivo al dr. Saleremo e il deposito della relazione del medesimo ispettore sono passati ben otto mesi, la norma invocata risulta violata.

Né, ancora una volta, può invocarsi la diversità di contenuto fra la contestazione di addebiti del febbraio 1998 e quella di un anno dopo, essendo indubitabile che, al di là della non veridicità di tale osservazione secondo quanto sopra rilevato, la prima contestazione, anche a volersene negare la relativa qualificazione in termini formali, fa pur sempre parte dell’unico procedimento disciplinare a carico del ricorrente al quale infatti venne ritualmente comunicata, dovendosi altrimenti ritenere come irrilevante o inesistente, in violazione del principio di effettività ed operatività dell’atto amministrativo. Per converso, la successiva contestazione del febbraio 1999, deve qualificarsi in termini di inutile ed anzi illegittimo duplicato della precedente, valendo, tutt’al più, come semplice comunicazione di conclusione dell’attività istruttoria supplementare svolta dal dr. Salerno.

P.Q.M.

la Sezione esprime il parere che il ricorso vada accolto e conseguentemente vada annullato il provvedimento impugnato.

IL PRESIDENTE DELLA SEZIONE L’ESTENSORE

(Salvatore Rosa) (Armando Pozzi)

( da www.lexitalia.it )